市政工程监督档案信息化建设探索

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摘要：本文利用南京市政监管信息化建设系统平台，对市政监督档案管理信息化改革的阻力进行了深入剖析。通过阐述监督档案进行信息化建设的优势，提出思考和建议以及市政工程监督档案进行信息化建设的必要性。

关键词：监督档案；信息化建设；应用；思考建议

1建设背景

信息化是人类社会进入20世纪后的一次巨变，已经影响了人类进步和社会发展的方方面面。市政工程是城市发展中的基础建设工程，在工程监督过程中，市政监督机构产生的记录文件，直接反映出该工程的建设过程中行政执法检查、抽查抽测结果，工程质量安全问题整改和竣工验收等情况，对于工程建设过程中的质量安全问题记录，和事故追查有重要的意义。档案信息化建设是国家信息化战略的重要组成部分。

2建设情况

南京市市政服务中心（南京市市政工程质量安全监督站）主要承担南京市重要基础设施的市政建设工程质量安全监督、建筑室外排水质量监督、市场监管、稽查及行政执法服务等工作，市政工程监督档案信息化建设管理是基于市政监管信息系统和网络安全保障设备所构建的系统平台，目前研发的市政监管信息平台软件系统已于2017年6月完成建设。根据两年多来南京市政监管信息系统运行和监督档案信息化建设应用情况，就市政工程监督档案信息化管理方面提出了一些思考和建议。

3市政工程监督档案信息化改革的阻力

工程质量监督档案是指在工程建设过程中，质量监督机构按照省建设工程质量监督统一制定的表式，所能反映工程质量监督过程及结果的记录，包括文本档案与电子档案。对工程质量监督档案的收集、整理、归档管理工作规范化，能促使工程质量监督管理水平进一步提高，使工程质量监督工作有案可查，并且查有实据，体现工程质量监督工作的科学性、公正性、权威性。虽然监督档案的信息化发展是必然趋势，但从传统文书档案管理到信息化改革，推进工作仍存在诸多困难。3.1信息化的电子文件真实性缺乏法律。依据监督机构最重要职能就是行政执法，产生的档案文件是监督过程的真实记录。利用市政监管平台信息化的监督档案，其真实性是监督档案文件发挥行政效力及证据作用的另一大挑战。电子文件的易更改性和信息与载体的可分离性，使得文件在形成和传输过程中存在被改动的可能。这是因为系统的电子文件录入和存储的信息处于“游离”状态，存储载体和存储方式不断变化，电子文件的改动在物理形态上显得不易察觉，对于档案传统意义上的“原件”是很大的冲击。目前，对电子文件的证据价值、电子公章的效力和使用范围有待法律进一步细化。尽管《电子签名法》对符合特定条件经电子签名后的文件法律效力给予了肯定，但对普遍意义上的电子文件证据价值要获得法律认可，仍存在举证困难。3.2市政工程监督档案信息化集成难度大。《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督工作实施细则》，要求工程质量监督档案按省质监总站统一制订的表式，形成能够反映工程质量监督过程及结果的记录，是内部行政执法行为记录。为了监督工作有序开展，对于一些没有明文规定统一，但作为行为检查记录和监督机构动态管理过程文件，也应当保存归档。这些表单、文件，每个监督机构有不同的要求，尤其是市政监管工程涉及桥梁、道路、给排水、构筑物、环境整治、抢险救灾等各个方面，数量多、情况复杂，每个工程存在特殊性、唯一性，档案内容无法统一，档案条目编制规范度较低。3.3市政监管系统操作软件系统不成熟。计算机专业与市政行业都是两个专业性极强，但差距很大的行业，多数计算机软件研发人员与监督人员的思维方式和行为习惯不同。两个不同行业的碰撞磨合在沟通理解上的距离，导致研发的软件系统往往不尽人意。目前市场上的市政工程监督管理系统软件平台不多，由于各地所研发的操作管理平台也不同。缺乏成熟可靠的监管信息管理应用平台作为基础，各地监督机构只能根据自身管理特点摸索研发个性化软件系统，完成的系统软件一是缺乏成熟技术支撑，二是需要操作者反馈改进。因此系统平台的运行和升级更新需要一段时间的检验。

4监督档案信息化管理的优势

4.1提高监管过程可追溯性。传统纸质监督档案，是独立形成的文字材料，存在有事后篡改的可能。尤其是表单的签字栏，存在事后补签，他人代签等不法现象，一旦监管工作经市政监管信息平台开展，对现场执法抽查抽测等书面材料，后台数据可通过签字确认时间、审批流程进行日志管理，对形成的电子文件信息固化，及时形成信息化档案。后期档案内容如有变动，都可追溯到操作人和操作时间，符合监督机构严肃执法的要求。4.2增加档案形式的多样性。市政工程监督档案的信息化建设，不仅仅是保存监管记录文件，对监管过程影像资料也提供保存途径。随着手机拍照、录像、行政执法仪等执法手段提升，在监管过程中产生了大量的图像和影像资料。这些资料比纸质书面材料更直观、真实、准确，极具保存意义。利用市政监督信息系统线上处理，线下上传，确保监督资料与工程实际进度匹配，形成一事一档的监督过程的档案信息，4.3统一行政执法用语规范。由于市政工程的唯一性、特异性，监督员专业水平参差不齐，对行政法规和规范标准的应用不熟练，新要求新规定掌握不及时。因此，通过市政监督信息系统平台，制定程序化监督工作流程，使质量监督业务和形成的档案材料更标准，有效避免质量安全问题不闭合等现象。系统平台的质量安全问题数据库的建立，可以解决监督档案材料中常见的用语不规范、执法不严谨、标准不统一等问题，避免影响执法公正性、科学性和严肃性。4.4提高监督档案利用效率。纸质监督档案一旦归档，出于档案的保密制度，查询要经过层层审批，不利于监督员快速开展工作。经过信息化处理的监督档案，通过市政监督信息系统，调取经办人过往记录文件，查询方便快捷，极大地提高了利用效率。

5市政工程监督档案信息化改革的思考和建议

随着政府政务“不见面”审批服务工作的推行，工程建设审批程序（施工许可证审批、竣工验收及备案的系统信息化集成），对于已建成的市政工程监督档案的管理，也面临着从传统的人工管理时代步入到信息化管理时代。监督档案的管理工作迎来巨大的机遇，同时也面临着极大的挑战。5.1提高档案信息化建设的安全管理。监督档案管理工作从传统的文书档案归档，到电子档案与文书档案同步，审批形式从纸质经办单签字到系统平台内点批流转，重重环节对信息化档案的安全性要求很高。为加强监督档案的保密性，提高安全管理，必须对以下三个风险点进行重点控制。5.1.1健全管理制度。监督机构的领导层对监督档案管理的态度决定了档案信息化建设进度。从传统的纸质档案归档，到决定市政监管系统是否研发档案管理模块，研发深度和实际应用情况，都体现了领导班子对档案管理的重视程度。软件技术人员和档案管理员应共同就信息化档案管理提出要求，开展针对性强的信息化档案管理操作培训，提高信息保密技能和防泄漏意识。5.1.2保障硬件安全。一是加强网络与信息安全建设。提升防火墙安全级别，加大信息存储空间，定期检查系统硬件，调节合适的温湿度、防尘、避光、防火、防线路老化，降低计算机或网络设备故障的风险。还应设置安保系统，安装闭路电视监控等，防止外来者侵入；二是质量监督机构应每年定期将工程监督信息数据备份，刻录到光盘或者其他存储介质上，形成工程质量监督电子档案。这些档案信息存储介质的安全，与传统纸质档案不同，需要专门的防磁场存储柜，还应定期复制延长保存期限。对此监督机构管理层应给予重视，给予支持。5.1.3维护网络信息。考虑到今后监督档案数据不仅仅是由监督部门产生和利用，因此信息化的档案应当能够按照省市级建设主管部门所需求的数据组织方式、信息交换方式提供电子文件及元数据，为实现资源共享夯实基础。为响应国家推行的市场监管与工程质量安全监管信息化和诚信体系建设，在监督档案信息化改革的建设初期就应预留数据传输接口，并考虑到后续信息交互，满足数据源获取和资源融合的共享需求。数据交互的资源共享必然带来网络安全隐患，首先在系统软件的开发建设时就要研发安全保障的技术，既要防止病毒和木马篡改数据，更要防止黑客恶意攻击。其次是定期做好系统安全维护升级，再者应当引进具有专业资质的第三方信息安全管理团队，定期进行漏洞监测，协助系统管理，共同维护网络信息安全环境。5.2确保电子档案文件的真实性。为了使保存的信息化电子档案与传统文件一样具有法律证据价值，必须维护电子档案文件的真实性。通常由以下四个方面着手：第一，积极探寻电子文件的法律效力。根据《电子签名法》具体要求，对于符合特定条件的电子签名文件应给予认可，例如第三方电子认证服务机构的电子签名工具或经审批通过的电子公章；对于原件扫描上传的电子文件，应将原件作为档案文件保存归档，保留证据价值。第二，转变思路，改变电子文件的证据价值判定标准。信息与载体的分离性使得电子文件的“原件”效力大打折扣，就不必再从文件内容本身做出真实性与否的判定，从信息录入开始，对更改情况和载体安全储存环境的安全验证，设置操作日志，对系统内信息数据进行全程维护，形成完整的网络环境安全保护链。第三，采取先进技术防护手段。监管信息数据录入在局域网下进行，提升防火墙等网络环境安全保障措施；采取信息加密技术。网络环境中，操作者虚拟化的身份认证是电子信息文件真实性的前提条件。保护操作者的身份信息，防止有密级限制的文件在传输过程中泄密；采取信息确认技术：一是防止文件内容被非法伪造、篡改、假冒；二是符合监督文件在机构内部审批流转过程中的发出、接受、确认、利用者的身份和权限合法性。对于信息化的档案文件，信息确认技术相当于纸质文件的“签字”“签章”作用。

6结束语

对于市政工程监督机构而言，监督档案管理进行信息化升级改造，既是顺应时代要求、社会发展的必然趋势，更是提高工作效率，强化档案管理和利用的有效手段，是政府机关服务大众的与时俱进的管理理念体现。加快档案信息化建设步伐，借助市政工程监督机构的监管信息平台软件系统，利用信息技术对监督档案进行精细化管理，不但可以确保监督档案材料的完整性、准确性、可追溯性，防止档案丢失，还极大地提高了档案材料的利用价值，促使监管工作规范有序开展。

参考文献：

[1]伊才华.工程质量监督档案质量刍议[J].科技资讯，2006（17）：235.

[2]窦国军.电子文件对档案管理的三大挑战[J].黑龙江史志，2013（9）：48，71.

作者:张茜 单位:南京市政公用工程质量检测中心站