交通拥堵成因分析及对策

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摘要:在城市机动车保有量稳步增长、城市路网结构趋于成熟、公共交通出行分担率低的背景下，城市交通拥堵问题日益严重。总结重庆市交通拥堵特点并分析形成原因，结合国内外先进城市的治堵经验，提出在“多中心、多组团”式发展的重庆应以管理手段为主、建设为辅的发展方式;构建以“公共交通+步行”为主导的出行模式，尽可能在组团内解决居民日常生活、工作、居住等问题，缓解隧道、桥梁的交通压力，在时空上建立和谐的人、车、路、环境之间的关系。

关键词:交通工程;交通拥堵;公共交通

一、引言

近年来，城市机动车保有量不断增加，城镇化率不断提升，2009—2018年间，重庆市市域城镇化率由51．59%提高至65．5%，年均增长约1．4个百分点;市域城镇人口由1474．92万人增至2031．59万人，净增556．67万人;机动车拥有量由203．7万辆增至520．25万辆［1］，净增316．55万辆，年均增长率为15．5%。重庆受地形条件限制，穿山隧道、过江桥梁以及立交成了早晚高峰的主要交通瓶颈点。截至2018年，重庆主城共有桥梁29座、隧道16座、立交235座。主城区居民出行结构中，小汽车占比35%，轨道交通占16．3%，地面公共汽车占42．1%，巡游出租汽车占5．8%，其他方式占0．8%［2］。在此背景下，重庆主城的交通拥堵问题日益严峻，成为城市发展的一大难题。

二、重庆主城区交通拥堵的主要特征及问题

(一)高密度的开发吸引高强度的交通。基于重庆市主城区两江、四山的特殊地形，可建设用地局促，促使核心组团高强度开发，导致人口高度集中，进而引发高强度的交通流。2018年主城区现状常住人口约875万人，居住用地面积约211平方公里。其中渝中区的居住人口为66万人，占主城区居住人口的7．53%;居住用地面积约6平方公里，占主城区居住用地面积的2．8%［2］。从居住人口密度来看，重庆市主城区人口密度偏高，导致高强度的交通需求，一度导致交通拥堵呈现常态化。按照国标中居住用地宜占城市建设用地的25%～40%，以及1平方公里的城市建设用地居住1万人推算，得出1平方公里建设用地的居住人数大于4万人时，可称为高密度开发，而重庆市主城区的居住密度为4．15万人/平方公里，渝中组团更是达到11万人/平方公里。高密度的土地开发导致山地城市的出行极其集聚，进一步加剧了常态化的交通拥堵。(二)公共交通难以支撑高强度的交通出行需求。由于重庆山地城市的天然地形特征，区域路网连通性差，且部分区域联系通道唯一。截至2018年底，主城区已运营轨道交通线路8条，里程313．4千米，同比2017年，新开通4号线与环线东北半环。但核心区人口集中且轨道出行依赖度高，而轨道运力分布有限，导致线路客流分布不均衡，高峰时段部分线路过于饱和。如轨道6号线最大日客流量达76万人次;轨道3号线更高，达108万人次;轨道4号线仅1．3万人次［2］。截至2018年底，主城区已运营地面公交线路777条，开通公交优先道14条，其中2018年新开通13条［2］，但地面公交线路主要集中于部分主干路上，主次干路公交覆盖率分别为74%、59%，支路系统公交覆盖率仅为16%。根据2013年居民出行调查研究显示，都市区公共交通平均出行时间44分钟，而居民两端步行时间约16分钟，约占36%［3］，导致公共交通对周边地块的可达性和服务性较差。与国内主要城市核心区公共交通耗时相比，重庆各中心间公共交通出行时耗较长，主要原因是轨道交通与地面公交的接驳度低，地面公交组织效率低;站点的可达性、线路的覆盖范围以及换乘便捷程度较低。出行过程中“最后一公里”的接驳问题成为一大难点，进一步降低公共交通的承担率。(三)关键截面(穿山隧道、跨江桥梁)交通瓶颈严重。截至2018年底，重庆市主城区现状市政道路桥梁29座(其中跨长江道路桥梁14座、跨嘉陵江道路桥梁15座)，在建7座(其中跨长江道路桥梁2座、跨嘉陵江道路桥梁5座);主城区现状穿两山道路隧道16座(其中穿中梁山8座、穿铜锣山8座)，在建3座(其中穿中梁山2座、穿铜锣山1座)［2］。这一本土条件导致主城区的道路布局受穿山隧道及跨江桥梁的影响，跨组团式的通勤交通通道单一，无分流通道。这些因素将加重关键截面的交通压力，进而形成交通拥堵。(四)泊位数缺口较大，停车供给失衡。由于重庆的特殊地形环境，交通建设困难，停车位总量缺口较大。截至2018年底，主城区纳入市城管局管理的停车场共有5143处，停车位约152．08万个。其中配建停车场4353个，停车位约142．06万个;公共停车场约243个，停车位约5．65万个;路内停车场547个，停车位约4．37万个［2］。截至2018年底，主城区小汽车保有量142．7万辆［2］，若根据车辆泊位比1∶1．2计算，需要泊位171万个，停车泊位缺口达到20万个。停车位缺口较大是导致“停车难”的一个重要原因，但重庆市主城区“停车难”还有一些其他因素，如路内、路外供需不平衡。路内停车管理不严、收费偏低，使得路内停车资源紧张，路外停车库利用率不高。根据国内外城市的经验，各类停车设施(车位数)的合理比重为配建停车设施占80%～85%、路外公共停车设施占10%～17%、路内临时停车设施占3%～5%。重庆现状停车设施比例为配建停车位占93．5%、公共停车位占3．2%、路内停车位占3．3%，主城区公共停车场结构性占比明显偏低。停车信息系统不完善。全市停车引导系统严重匮乏，智能化管理水平较低，出行者无法及时获取目的地周边停车场空车位信息，只好盲目绕行寻找停车位，加重了路面道路交通的压力。违规停车现象严重。主城区内违规停车现象严重，机动车随意停放、占压人行道等违法停车现象屡见不鲜。这些违法行为扰乱了正常的交通秩序，进而影响道路交通的通行能力，也是导致交通拥堵的原因之一。(五)交通设计不够精细化，导致通行效率较低。关键节点的渠化不够精细化，以及部分节点的施工影响，导致节点的交通通行能力下降。一是城市道路部分交叉口渠化不够到位，导致部分节点及路段无法发挥应有的潜力，进而造成交通拥堵。二是部分快速路承担了主干路的功能，导致出现快速路不快的现象［4］。如南岸区学府大道沿线开口过多，且道路沿线信号灯较多，严重影响了道路的实际通行能力。三是部分公交停靠站仍为划线式公交站，影响了主线交通运行。四是部分立交节点受到地形条件的限制，存在立交等级与立交功能不符、汇流前后主线车道不匹配，以及匝道半径小、交织距离短等问题，影响主线交通运行。如南岸区四公里立交的交织距离较短，导致四公里立交与江南立交交通拥堵问题日益突出。

三、主要经验借鉴

重庆作为超大型山地城市，既面临山地城市交通的典型问题，也面临超大型城市所具有的交通共性问题。重庆市主城区的交通拥堵问题日益突出，缓堵日益严峻，下面简介国内外超大型城市和山地城市的发展历程，重庆市可以从中吸取经验。(一)以公共交通主导城市发展。香港作为山地城市的代表，高密度的人口特点让香港无法依赖小汽车出行，造就了高度发达的公共交通系统。在居民的出行结构中，公共汽车和有轨电车的出行比例高达90%［5］。这一出行结构足以表明香港是以公共交通为绝对主导的城市。香港的公共交通系统以多元化的特点而著名，包括公共汽车、有轨电车、轨道交通、轮渡、出租车。其中，公共汽车由公共小巴、特殊巴士等构成，轨道交通由地铁、九广铁路构成。多元化、多层级的公共交通系统将满足各种人群的出行需要。此外，香港著名的发展模式是TOD。通过“轨道站点+上盖物业”发展策略，轨道交通站点500米范围内覆盖了香港大多数的居住人口和就业岗位。以轨道站点为中心的城市复合体通过舒适的步行空间与公共汽车停靠站、商业、办公以及教育等设施衔接，减少小汽车出行对地面道路的交通压力，同时减少人们对机动车出行的依赖。香港的《道路交通(泊车)规例》规定了路边停车和停车场停车费用的数额。路边停车每15分钟收费2元，停车场每小时停车费约为20元。以上环林士街停车场为例，私家车每月停车费为3850元，7点—23点每小时停车费为20元，23点到次日早晨7点为每小时15元。高昂的停车费促使香港居民主动选择公共交通出行。部分大陆一线城市正在借鉴此方法，中心城区重点片区停车费用接近15～20元/小时。(二)以交通需求管理引导城市发展。城镇化率越来越快，势必会导致城市建设用地紧张，进一步形成高密度的建设，从而引发高强度的交通需求。面对高强度的交通需求，一味增加供给并不能解决问题，必须坚持以交通需求管理为核心手段，调整和优化城市交通出行结构，从而实现城市交通的可持续发展。新加坡通过静态的车辆配额系统和动态的电子道路收费系统两种方式来控制交通需求。车辆配额系统是指通过限制车辆年增长率和增加机动车所有人的负担，有效控制机动车数量的大幅度增加，并促使居民选择公共交通出行。电子收费系统是指通过额外的交通收费，促使居民在非必须时避免进入收费控制区域，达到缓解交通拥堵的目的。通过两种控制系统的结合运用，新加坡政府实现了对交通需求长期和短期、静态和动态的调控，从而保证了以公共交通为主导的交通发展策略;香港特区按照《汽车首次登记税条例》对首次登记实行阶梯税率，分为35%、65%、85%、100%四档。此外，还需要每年缴纳车辆牌照费用，依据车型和排量的不同，收取不同费用。其中，私人小汽车按照排量的不同，每年收取3900～11000元的费用，再加上不菲的停车费用，以及较高的车辆购置税，高昂的成本使得全香港机动车保有量仅70余万辆。通过城市交通需求管理调控市场交通需求与供给的不平衡，避免了采用“限车限号”措施。这一系列的交通需求管理手段为创建香港良好的交通运行环境奠定了坚实基础。

四、交通拥堵改善对策建议

针对重庆市主城区特有的地形地貌，建议构建以“公共交通+步行”为主导的绿色出行模式，突出具有重庆特色的出行结构。注重以管理手段为主、建设为辅的方式，最大限度地挖掘现有路段及节点的通行能力，从而达到缓解交通拥堵的目的，并全面提升城市交通设施和管理水平。(一)加强土地TOD综合利用，实现可持续发展。TOD模式是以公共交通为导向的一种开发模式，规划居民区或者商业区时，使公共交通使用最大化的一种非汽车化的规划设计方式。香港作为世界上人口最稠密的城市之一，城市交通能够保持顺畅的原因之一是TOD模式得到了很好的推广与应用，使得港铁成为世界上为数不多的盈利性轨道交通企业之一。利用TOD模式，在土地利用机制与规划的双重作用下，一方面公共交通的可达性导致周边土地利用开发的强度提高;另一方面商业及居住的配套设施成为交通吸引点，进一步提高公共交通客流量，引领城市发展，实现产城融合的可持续发展模式。建设轨道交通的同时，对有建设条件的节点调整建设用地，无建设条件的调整轨道线型。通过双向调整优化，实现交通用地与城市开发用地的整体契合，进一步提高居民对公共交通出行的依赖性。(二)优先发展公共交通，提倡绿色出行。随着城市的迅速发展，公共交通难以满足交通需求的增长。轨道交通近期内难以形成网络，公共交通发展速度落后于城市机动化进程，公交路权和用地未得到优先保障，多元化、多层次的公共交通一体化体系仍未形成。确立公共交通的主导地位，以多元化的服务充分满足多样化的交通需求，全面落实“公交优先”政策，包括持续加强轨道交通建设，不断从政府投入、票制、交通资源分配、公交系统整合等多方面向公共交通倾斜，建设优质高效的公共交通系统，优先满足通勤出行需要［6］。目前，重庆市主城区已设置14条公交优先道，但长期存在私家车占用公交专用道的现象，导致公交专用道无法发挥应有的作用。对此，相关部门应加大处罚力度和处罚形式，进一步优化现有公交专用道，加大公交专用道设置范围，使之更加系统化、连续化，切实保障公交路权优先，全面提升地面公交运行速度，提高居民出行满意度。(三)优化山城步道，完善慢行网络。建设优质顺畅的步道系统。重庆市2010年就开展了山城步道建设，取得了良好成效，受到市民的普遍欢迎。之后还组织开展了“最美山城步道”的评选活动。在此基础上，全面提升主城区步行网络品质，针对步行街巷、滨水步道、山体步道等不同类型的慢行道，优化步行网络连通度与可达性，增强与公共交通的系统衔接，优化无障碍设施。针对部分坡度较大或高差较大的地区，可安装自动扶梯或垂直电梯，从立体空间上解决交通联系不便问题，全面提升步道的出行品质及舒适度。以公共交通站点为中心，完善慢行网络系统。2018年重庆市主城区步行出行比例为43．6%［2］，“公共交通+步行”的出行模式具有良好的基础。有调查表明，居民出行过程中进出轨道站的交通方式多为步行。结合重庆主城区公共交通站点布局，将站点周边500米划为步行范围，以提升慢行服务品质为目的进行综合改善，建设和完善慢行网络系统。通过山城步道、人行天桥、建筑连廊、自动扶梯、地面步行道、垂直电梯等交通设施，实现公共交通站点与周边商业办公建筑、地面广场、绿地空间等无缝衔接，形成网络化、全天候的慢行系统。(四)交通组织精细化，充分挖掘节点通行能力。有研究表明，60%的交通拥堵均起源于交叉口，通过精细化设计交叉口，可大幅度提高节点通行效率。经过合理的改造设计，有些交叉口的通行效率可提高20%左右［7］。针对交叉口可通过优化信号配时、展宽进出口道、设置可变车道或共享转换车道等精细化手段，挖掘节点的通行能力;针对路段可结合现状情况，采用设置潮汐车道、定向车道、“右进右出”交通组织方式等精细化手段，挖掘路段通行能力;针对片区可采用单向交通组织、微循环、优化开通组织形式、加强施工管理等精细化手段，提升通行能力。(五)停车需求管理精细化，引导公共交通发展。以停车需求发展管理政策作为实施交通需求管理的重要抓手，坚持“软硬结合、动静结合”原则，引导城市交通出行方式由个体交通向公共交通转变。推行差异化停车收费政策，充分发挥经济杠杆作用，合理引导停车需求;推行智能化停车设施共享政策，鼓励停车资源开放共享;推行更严格的停车监管政策，强化停车综合治理，规范停车秩序。差异化停车收费。根据区域、时段、路内外，深化差异化停车收费政策。统筹协调路内外停车收费标准，形成路内外停车的合理比价，引导停车需求向路外转移。综合考虑停车场库的投资、经营、社会成本和使用者的经济承受能力，以及不同公共停车场库的竞争状况，制定差别化停车费率。停车收费按照“路内高于路外、核心高于外围、商业高于居住区、白天高于夜间”的原则定价，拉开价格级差，细化计费单位，并根据周边路外停车收费价格水平，按照“路内高于路外”原则及时调整价格。智能化停车共享。推动停车设施管理系统的智能化建设，引入停车智能化管理系统，加强泊位共享，提升停车场停车设施的周转率和利用率。建立多方数据交换共享机制，实现停车信息全面联网，合理设置停车诱导系统。科学利用现有停车位，根据居民不同时段不同需求，精准分析停车需求状况和资源利用情况。合理整合居住小区周边商业、办公等停车资源，采取实名登记方式，发放错时停车凭证，实现商业、办公等不同设施停车场之间的不同时段停放，缓解老旧小区停车设施不足的矛盾。同时建立完善的信用体系，利用信用保证制度，错开停车时间，对违反信用规定的行为实施惩戒，规范并强化停车管理。严格停车监管政策。由相关部门成立停车整治领导小组，对违法停车实行“零容忍”，坚决杜绝违法停车现象，加大违法停车的处罚力度;针对非法挪用停车泊位等现象，采取责令限期改正并从重处罚等措施。规范停车秩序，突出道路资源公共属性，优化城市交通环境。(六)推进新型基础设施建设，加快智慧城市建设。重庆市住建委在《关于统筹推进城市基础设施物联网建设的指导意见》中指出，近期发展重点之一是“物联网+其他城市基础设施”［8］。以推进“新基建”为主、加快传统基建为辅的建设模式，在缓解城市交通拥堵中将扮演至关重要的角色。加快推进新型基础设施建设，进一步完成向智慧城市的转变。提升城市基础设施智能监测水平，全面实现数据共享与业务协同［9］。以大数据为支撑，采用信息化手段管理交通，将是城市缓解交通拥堵的新举措。

五、结语

随着城市现代化进程不断加快，机动车保有量不断增加，一味增加道路供给已不能缓解交通拥堵。本文以重庆市主城区交通拥堵为例，分析其成因，提出以“公共交通+步行”为主导的出行模式，并大力推进智慧城市的建设来缓解交通拥堵，保证城市交通运行畅通。

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作者:陈伟 单位:重庆市市政设计研究院