微探刑事政策能力科学界定以及执行

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刑事政策的制定与运行，其终极目的是发挥刑事政策的最佳功能，实现刑事政策的效益最大化。因而，研究刑事政策就必然要研究刑事政策的功能。目前，学界对于刑事政策功能的认识并不统一，而理论上的混乱又可能带来刑事政策运行中的误区，因而有必要予以澄清，从而使得刑事政策的运行机制能够发挥其最佳功能。

一、刑事政策功能的科学界定

对刑事政策功能的科学界定可以从以下三个层面来认识。

（一）功能词义本源的认识

《现代汉语词典》将“功能”解释为“事物或方法所发挥的有利的作用、效能”。{1}储槐植教授认为“功能，指事物所发挥的积极作用”。按此释义，刑事政策的功能即刑事政策运行所产生的社会积极作用，也就是刑事政策在预防和控制犯罪中所起到的积极作用。而刘仁文博士却认为，“那种认为‘刑事政策的功能指的是刑事政策可能产生的积极作用’的观点并不妥当，事实上，功能作为一种客观存在，它既可能是积极的，也可能是消极的，因为积极与消极是一种主观评价，例如，某一项刑事政策的出台，突破了罪刑法定的原则，它带给法治的破坏作用是一种消极功能”。{2}笔者认为，刘仁文博士的观点忽略了功能的本源意义，因为只有事物发挥有利的作用才是功能的含义，而消极的作用不是功能的含义。同时，刘仁文博士所举的例证，也不是刑事政策功能的表现形态，不足以论证刑事政策的消极功能。“政策效力是指一项政策在运行过程中对社会环境所产生的客观影响。即一项政策付诸实施以后，所导致的社会问题的解决或激化，社会结构的改变以及社会发展的加速或停滞等一系列变化。”“政策效力从性质上可以划分为正效力和负效力两种形式。所谓正效力，即一项政策所导致的社会问题的解决，社会关系的协调有序，社会发展目标的相互促进，社会发展的加速等一系列积极影响。在政策实践中，大量的政策是发挥正效力或正效力占主导地位。这是因为，大多数政策在出台以前都经过周密的调查研究和科学的评估论证，付诸实施后又能得到坚决有效的贯彻执行。所谓负效力，即一项政策所导致的社会矛盾的加剧，社会发展速度的下降，社会发展目标的损害，社会结构紊乱与有害结果。负效力产生的原因很多，区分不同的情况进行分析。有的是由于决策失误所产生的负效力，这是政策规范本身导致的负效力；有的是政策执行不力或执行偏差所导致的负效力；有的是政策本身正确，执行得力的前提下不可避免的一些负效力。”。{3}从以上政策学者对政策效力的论述中可以看出，刘仁文博士显然是混淆了两者的概念，将政策效力视为政策功能，同时其所例举的现象只是政策决策失误所产生的负效力的表现，而非政策功能的表现形式。

（二）系统论的认识

从系统论的观点出发认为功能是指，有特定结构的事物或系统在内部和外部的联系和关系中表现出来的特性和能力。任何物质系统都是结构和功能的统一。结构是功能的基础，结构决定功能；功能是结构的表现，功能对结构又有反作用。结构是内在的相对稳定的，功能则是外在的多变的。事实上没有无功能的结构，也没有无结构的功能。系统的功能取决于系统的结构和要素，组成系统结构的要素不同，系统的功能也不相同；组成系统的要素相同但结构不同，功能也不相同，结构和功能的关系是复杂的，往往具有多种形式。一种是同构同功，即相同的结构表现相同的功能；另一种异构同功，即不同的结构表现着相同的或类似的功能；再一种是同构异功，即同一种结构实现着多种不同的功能。功能也具有层次性，不同层次的结构具有不同的功能。{4}系统论的功能论使我们对功能的认识更加全面、深刻。而梁根林博士认为：“由刑事政策系统的性质和特征决定，刑事政策对政治国家和市民社会具体组织反犯罪斗争的实践，具有政策导向与政策调控两大基本功能。”{5}由此可见，梁根林博士是在系统论的基础上认识刑事政策的功能，并没有从结构与功能的关系上论证功能。

（三）政策学的认识

从政策学的角度来看，“政策功能是政策的内在属性，指政策在实施过程中所能发挥的功效和作用，这种效力和作用的结果就是政策的效益，它通过政策的地位、作用、结构表现出来，政策功能总是在与某种社会目标的联系中得到判定的”。{6}我国学者中从政策学的视角论述刑事政策功能的，主要有储槐植教授和侯宏林博士。储槐植教授认为，“刑事政策的功能主要指刑事政策在犯罪控制这一社会系统中所起的功效与作用，具体说来是对刑事立法和刑事司法的作用（从而形成了刑事立法政策和刑事司法政策）”。{7}侯宏林博士认为，“刑事政策的功能，是指刑事政策作为一个系统整体，基于其自身本质和特性，在防控犯罪的过程中所具有的功效与作用”。从上述两位学者的论述中所见，储槐植教授显然是持狭义的刑事政策说，因而，他认为刑事政策功能只对刑事立法与司法起作用，而对社会预防政策没有论及，而侯宏林博士显然是持广义刑事政策说。笔者认为，在论述刑事政策的功能时，侯宏林博士的观点是可取的。如果将刑事政策的功能仅仅定位于狭义的刑事政策，那么对社会预防的功能就会缺失，而社会预防的功能的缺失实则是缺失了现代刑事政策最主要的功能，因而，笔者力主从广义刑事政策的视角来研究刑事政策的功能。

二、刑事政策功能的科学分类

科学地确定了刑事政策的功能之后，我们还必须对刑事政策功能的范围进行科学的界定。刑事政策功能的范围实则是对刑事政策功能的科学分类。我们知道，刑事政策是政策体系中的一项具体政策，因而，其划分标准应以政策学的划分为依据。在公共政策学中，“一般来说，政策功能包括：制度性功能、导向性功能、管理性功能和象征性功能”。{8}笔者认为，刑事政策功能可以分为直接功能和间接功能。直接功能是刑事政策适用中必然产生的功能，如导向功能、调配功能和符号功能。间接功能是指刑事政策适用过程中随附加资源的投入而产生的功能，如国家给予被害人以适当的经济补偿，一方面缓和了犯罪人与被害人之间的矛盾，使犯罪人安心改造，尽快回归社会；另一方面引导社会关注被害人，关注弱势群体，形成和谐的社会，以及互相关爱的环境。一般来说，制定刑事政策首先着眼的是直接功能的实现，间接功能有时是有意而为之，有时则是无心插柳。本文主要论述刑事政策的直接功能，下面笔者将分别予以论述。

（一）刑事政策的导向功能

刑事政策的导向功能是指刑事政策在控制与预防犯罪活动中的指示和引导功能。

1．刑事政策的指示功能

刑事政策的指示功能突出地反映在“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”。{9}刑事政策能否“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”也决定了刑事政策的科学性、合理性。如果刑事政策提供的并非是符合客观规律的知识，其刑事政策本身的科学性和合理性就缺乏基础，如我国改革开放以前制定的消灭犯罪的刑事政策，其所提供的知识就是不符合反犯罪斗争规律的。根据犯罪产生和发展的规律，消灭犯罪只能是一种理想。在消灭犯罪的物质基础尚不具备的情况下提出这一刑事政策必然是不切实际而难以实现的。因而，提供符合犯罪发展规律的反犯罪斗争的新知识是刑事政策科学性、合理性的保证。而“提供有关反犯罪斗争规律的新知识”具体表现在以下两个方面。

其一，统一反犯罪斗争的思想认识。“惟有统一政治国家和市民社会对如何合理而有效地组织反犯罪斗争的思想认识，才能形成反犯罪斗争的合力，协调一致地组织对犯罪的斗争。现代刑事政策根据对犯罪与反犯罪斗争规律的科学认识，在民主、法治的价值准则的基础上，合理而有效地确定反犯罪斗争的战略、方针、方法和艺术等。不仅可以明确反犯罪斗争的目标，指导反犯罪斗争的行动，而且可以统一政治国家和市民社会反犯罪斗争的思想认识和价值观念，使政治国家和市民社会的各个方面、各个阶段、各个领域、不同内容的反犯罪斗争建立在统一的科学合理的思想认识和价值观念基础之上，从而有助于形成反犯罪斗争的整体合力。”{10}但笔者认为，这只是理论上的应然状态，也是我们的理想目标，现实中由于旧知识体系和价值观念的影响难以很快消除，再加上政治国家与市民社会认识上的差异，达到认识上的绝对统一是很困难的。以俄罗斯的刑事政策变化为例。“在苏维埃时期，即暴力意识占统治地位时期，刑事政策与这种意识形态相符合，其趋势是强化刑事镇压。在当代，与这一趋势相反，人道主义原则成为整个社会政策，其中包括刑事政策的重要原则。按照我们的意见，人道主义原则标志着反犯罪斗争领域建立崭新法律体系的开端。刑事立法的分析表明，扩大和强化刑事镇压的趋势已经停止，向刑事政策人道主义化的转变已经开始，在把这种可能性变为现实的道路上，可能出现（或已经出现）严重障碍。”其中包括“不仅有相当多的居民，而且有许多最高国家机关（立法权、执行权、司法权）的代表人物，还对使用强化刑事镇压的方法镇压犯罪和恢复秩序的可能性深信不疑”。{11}这一方面说明对刑事政策认识的统一的重要性和必要性，另一方面又说明对刑事政策认识的统一的过程性和复杂性。笔者认为，统一思想的前提是对犯罪规律的科学认识，这虽然是犯罪学的任务，但缺乏对犯罪规律的科学认识，就必然缺失统一思想的前提基础。如我国“严打”集中统一行动的刑事政策就是在缺乏对犯罪规律科学认识的前提下制定的，其虽然经过大张旗鼓地宣传，形成了“严打”的强烈攻势，但走向了重刑主义，同时也没有收到预期的效果。因而，只有对犯罪规律的科学认识和把握才能奠定统一思想认识的基础。

其二，提升反犯罪斗争的理性认识。刑事政策就是反犯罪斗争的战略、战术、策略、行动的同义词，这几乎是没有任何争议的，我们对“反犯罪斗争”这一称谓已经习以为常，但这反映了对刑事政策和反犯罪策略的理性认识问题。“斗争”在《现代汉语词典》（商务印书馆1983年版）中被解释为“矛盾的双方互相冲突，一方力求战胜另一方”。斗争往往要求斗争各方以获得胜利为最终目的，去进行不可调和的对抗。而为了获得胜利，斗争各方可以利用一切手段。在我国的“阶级斗争扩大化”时期，同样是把消灭犯罪作为刑事政策的终极目标，在这一目标导引下，我们对犯罪分子开展了一场接一场的运动，一轮接一轮的进攻，斗争的结果是犯罪分子减少了，但公民权利（包括犯罪人的权利）和法治遭到了侵犯和破坏。最终“反犯罪斗争”的极端化就是在行使司法权时忘记普遍人道主义原则，导致运用国家的强大力量进行镇压，这恰恰违反了法治国家中司法机关的宗旨。在法治国家里，司法机关的根本目的，不是镇压人（即使是实施犯罪行为的人）的个性，而是保护由犯罪行为侵犯的受害人的权利，追究犯罪者的责任，防止他实施新的犯罪行为和其他的反社会行为，即恢复社会公正（这也是刑事政策的终极目的）。因此，必须澄清和改变我国对“反犯罪斗争”的不正确的认识，使得我们能够在法治国家指导下，理性地认识“反犯罪斗争”。当然，反思并不意味着要对“反犯罪斗争”术语进行清洗，也不意味着完全抛弃这一术语，而是要求在人文主义、法治国家与和谐社会的背景下，在高扬人道主义和人权保障的旗帜下，合理地组织对犯罪的反应。

2．刑事政策的引导功能

刑事政策的引导功能是指刑事政策指导犯罪预防和犯罪控制活动，为犯罪预防、控制指明大致的方向、途径及模式。从刑事政策的引导功能看，预防与控制犯罪是其直接的引导功能，而对社会领域其他社会行为的引导则是其间接引导功能。本文主要论述刑事政策的直接引导功能。笔者认为，刑事政策的直接引导功能主要表现在以下两个方面。

其一，确定预防犯罪的战略。近代刑事政策的核心是预防犯罪，联合国秘书处的“社会防卫科”提出的刑事政策就是“预防犯罪、治理犯罪”。我国的基本刑事政策即“打防结合、预防为主”，“打”是治标，“防”是治本，刑事政策的着力点和最终目的是重在治本。因而，预防犯罪应放在刑事政策的突出位置。在刑事政策观念上，应确立事先预防是基础和根本，事后反应是事先预防的必要延续和补充的科学观念。当然，这一观念并不排除在特定犯罪形势下，在一定的时间和空间范围内，侧重于利用制裁手段所产生的打击和威慑效应，去恢复或开拓良好的预防局面，这本身也是发挥制裁手段补充功能的具体体现。从这个意义上讲，只有在坚持预防为主、打击为辅的原则下，正确对待两者相互依存、相互配合的关系，理智而符合实际地同时运用预防和以制裁为中心的多种反应手段，才能实现对犯罪的最佳治理。{12}另外，在刑事政策层面，应树立国家和社会“二元主体”的理念，彻底改变由政治国家控制犯罪单打独斗的被动局面，聚集更广泛和更强大的力量来抗制犯罪；树立综合预防的理念，针对犯罪的综合症，采取多种手段，多管齐下，既打击又预防，既治标又治本，从而形成有效的预防犯罪对策体系；树立广义预防的理念，以利于刑事政策预防犯罪目的的实现。

其二，合理地组织对犯罪的反应。这是“新社会防卫论”提出的一个刑事政策口号，也是“新社会防卫论”的核心思想。刑事政策确立正确的引导功能就要“清理”反犯罪斗争的陈腐观念。树立“合理地组织对犯罪的反应”的新理念。合理地组织对犯罪的反应，要做到合乎事理、合乎情理、合乎法理。合乎事理，即要符合犯罪发展变化的规律及预防和控制犯罪的规律。合乎情理，即要符合国情和民意。任何一项刑事政策总是与本国的政治、经济、文化及犯罪状况紧密联系的，不可能有脱离国情和超越国情的刑事政策。合乎法理，即摒弃片面刑事政策化，实现刑事政策的法治化，其核心是刑事政策的刑法化和刑法的刑事政策化。从实体法上，确定和真正贯彻罪刑法定原则，实现刑法保护功能和保障功能的统一。在程序法上，真正确立和贯彻无罪推定原则，实现实体公正和程序正义的协调统一。

（二）刑事政策的调配功能

刑事政策的本质“是社会公共权威为防控犯罪而对刑事资源进行的配置”。{13}而刑事资源配置的过程就是刑事政策调配功能发挥的过程。刑事政策的调配功能，就是指刑事政策在防控犯罪的活动中所具有的调整和配置功能。刑事政策调整功能主要表现在两个层面，即内部调整和外部调整。内部调整是刑事政策对刑事法律资源的调整。具体状况是指能够依照刑事法律的规定，通过对刑事立法资源、刑事司法资源、刑事执行资源的合理配置，达到刑事资源效益的最大化、最优化。外部调整是刑事政策对刑事社会资源的调整。具体说就是对于刑罚和非刑罚处罚方法以外的可用以防控犯罪的一切社会资源进行合理配置，以达到刑事社会资源效益的最大化、最优化。

（三）刑事政策的符号功能

“刑事政策的符号功能，又称为刑事政策的象征功能，是指刑事政策所具有的影响公众看法、观念或思想意识的功能。刑事政策，通常而言，其主要在于达到对防控犯罪的实质性效果。但是，任何刑事政策都在一定程度上具有符号功能，而且，有些刑事政策并不能产生任何实质性效果，而只具有演示、象征或称符号意义。”{14}刑事政策的符号功能主要体现在两个方面。一是教育公众。社会公共权威可以运用政策建议或者政策制定过程本身就某种犯罪问题教育公众，以使公众理解、认同和支持刑事政策，并产生符合刑事政策要求的价值观念和行动。二是安抚公众。例如，社会治安问题一直是困扰社会的严重问题，公众对社会治安的满意率普遍不高，政府提出“严打”政策，一方面表现出政府治理社会治安的决心和信心，另一方面也具有对公众的安抚功能。

三、刑事政策功能的正常发挥

刑事政策具有导向功能、调配功能和符号功能，并不意味着这三大功能都能得到正常有效的发挥，刑事政策功能的正常有效发挥还必须要具有合理的刑事政策内部结构、外部良好的环境和条件，并遵守刑事政策的运行规律。

（一）刑事政策内部结构的合理性

刑事政策是个总概念，它是由不同层次、位阶的刑事政策组合而成的整体，刑事政策能否正常发挥功能作用与刑事政策体系的结构合理性有着密切的联系。刑事政策体系结构的合理性主要表现在以下两个方面。

1．刑事政策体系的整体性

刑事政策不是杂乱无章的拼盘，它是一个纵横衔接，相互作用的有机结合的整体。各单项政策在政策体系中可以在各自的范围内相对独立地发挥其导向、调配和符号功能，但其前提是不能脱离政策体系的整体系统。任何一项刑事政策都是其政策体系的一个组成部分，一旦失去了与政策体系的联系，就失去了政策的属性。部分是整体的部分，只有在整体中才能体现出部分的意义。构成政策体系的各单项政策是作为整体的一个特定的部分而存在，当把它们从整体中割离出来时，就不可能完全地保存各单项政策原来的性质、特征和意义。例如，对犯罪的打击政策是刑事政策的重要组成部分，但如果脱离刑事政策体系而突出“严打”，就失去了“严打”预防的功能。而片面强调“严打”，势必造成盲目追求“严打”，加大刑罚投人，从而忽略预防犯罪的恶果。

2．刑事政策体系的协调性

刑事政策体系是由不同层次、相互关联的各单项政策构成的完整体系。从层次划分可以分为总的刑事政策（社会治安综合治理）、基本刑事政策（打防结合、预防为主）和具体刑事政策（刑事惩罚政策和社会预防政策），这些政策功能的充分发挥必须要坚持分级控制、相互制约、优化组合的原则。政策体系要有一定的比较严格的组合秩序，即层次合理、层层相连、环环相扣，政策机制才能自如运转，充分发挥政策功能。而如果越层越级，就会影响政策效率与效益。

（二）刑事政策的良好外部环境

刑事政策只有在投入到社会系统中运行时才能发挥其功能，而在投入到社会系统中运行时，外部环境特别是良好的社会环境对于刑事政策功能的发挥具有较大的作用。任何政策活动都必然在一定发展变化着的社会环境中进行，社会环境既向刑事政策提出各种需要和要求，又为决策者提供解决问题的条件，刑事政策作为政策活动的内容必然要受社会环境的影响和制约，其不仅规定了政策的内容，而且也深深影响着政策的执行和实现的程度。刑事政策制定中，若不全面充分地考虑到每一个环境因素的作用，就很难使政策具有现实性；刑事政策实施过程中，若环境与政策不协调，就很难使政策顺利落实。因而，刑事政策的功能和作用能否真正发挥与其是否具有良好的外部环境有着密切关系。民意作为刑事政策外部环境因素中的决定性因素，对刑事政策的影响是最直接、最根本的。因而，为了充分反映民意，准确把握不断变化着的社会环境，也为了认清社会环境中对刑事政策具有较大影响的、众多的、变化着的各种构成环境的客观因素，以便更好地运用这些因素来促进刑事政策的制定和落实，实有必要对刑事政策环境因素及其基本特征进行分类剖析。

（三）遵循刑事政策运行规律

刑事政策运行就是刑事政策对社会生活发生作用的过程。而有效地发挥刑事政策的功能和作用，就必须遵循刑事政策运行的规律。但是，任何社会政策包括刑事政策，都要追求一定的功利目的，有时为了达到功利目的就可能违背规律。犯罪是一种社会现象，犯罪之所以存在，有其客观必然性，“犯罪在社会中存在”，这是一个不争的事实，应当说“存在社会，就必然有犯罪”。因而，对于犯罪的政策就是控制犯罪的发生，而不是消灭犯罪的存在。这是符合客观规律的。而采取消灭犯罪的政策就是违背客观规律的。在这种违背客观规律的政策指导下，必然出现以牺牲公民的自由为代价、以社会经济的停滞为代价、单纯追求低犯罪率的不正常状况。因而，刑事政策机制的运行必须遵循客观规律，而不能违背客观规律，否则．刑事政策就会走向反面。