刑事强制举措体制不足以及优化

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一、我国刑事强制措施的主要特点

(一)在权力结构的配置上，体现出立法授权的平级性。从我国现行刑事诉讼法的规定来看，公安机关享有拘传、取保候审、监视居住、拘留、提请批准逮捕及执行逮捕的权力，检察机关享有拘传、取保候审、监视居住、拘留、自行决定逮捕及批准逮捕的权力，审判机关享有拘传、取保候审、监视居住及决定逮捕的权力。这样的立法规定表明，我国刑事诉讼强制措施在权力结构的配置上与西方法治国家有明显的不同，体现出立法授权的平级性：一是在纵向上，立法上没有按照上下层级结构的要求设立一个统一或独立的权力审查机关。刑事强制措施主要是根据刑事诉讼流水作业的不同阶段，由公、检、法三机关根据各自的办案需要予以适用。二是在横向上，公、检、法三机关所拥有的权力基本上处于一种平行状态。除公安机关适用逮捕需经检察机关批准及检察机关自行决定的逮捕需由公安机关执行外，三机关都可以自行决定是否适用强制措施及适用何种强制措施，因此，三机关的权力是并行的，没有严格意义上的高低和大小之分。

(二)在强制措施的体系上，体现出审前羁押的混同性。我国刑事强制措施体系由拘传、拘留、取保候审、监视居住和逮捕五大措施组成。在大多数国家立法中，都将强制到案的措施与审前候审的措施分离，审前羁押需经特定的司法程序方可适用。与西方国家不同，作为审前一种最为严厉的剥夺人生自由的手段，除在为数不多的几个法条里能够找到“羁押”和“侦查羁押”的字眼外，审前羁押的字眼在我国刑事诉讼法中无从找到，立法上并没有将审前羁押设置为一种独立的强制措施，而是将其混同于拘留和逮捕这两大措施之中：一是从拘留措施来看，虽然在立法技术上将拘留设计为临时剥夺犯罪嫌疑人人身自由的强制到案措施，但最长羁押时限为37天的制度设计，导致本应以临时羁押为本质的拘留与长期关押的审前羁押没有实质的区别。二是从逮捕措施来看，立法上将逮捕设计为审前羁押的法律程序。逮捕的性质归根结底是通过国家权力和法律程序剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由，使犯罪嫌疑人、被告人处于被羁押的状态。由此可见，拘留与逮捕作为我国刑事诉讼中最为严厉的强制措施，实际上就是以暂时剥夺犯罪嫌疑人之人身自由为手段而将其在法庭审判前予以关押的审前羁押。

(三)在强制措施的适用上。体现出比例原则的缺位性。刑罚有轻重之分，刑事强制措施的适用和期限也应当与所指控的犯罪行为的严重性和可能课处的刑罚相适应，等待审判的人被置于羁押状态应当是一种例外并尽可能短暂，同时不能通过收取过高保释金的方法来限制犯罪嫌疑人、被告人的人身自由，这就是国际社会通行的刑事强制措施适用的比例原则。我国刑事强制措施的设置，仅从类型设置上，按照比例原则的基本要求，由轻缓到严厉的顺序将拘传、拘留、取保候审、监视居住、逮捕依次排列，但到具体强制措施的适用上，并未将比例原则予以明确的规定和支持：一是立法上没有体现“非羁押为原则，羁押为例外”的基本精神。现行刑事诉讼法对取保候审和逮捕分别在不同的条文中作出了规定，并且对取保候审用“可以”、对逮捕却用的是“应当”的立法表述，由此确立了以逮捕为核心的强制措施适用准则。二是操作上没有符合罪行与羁押期限相适应的要求。虽然《刑事诉讼法》第69条及第127条分别就“流窜作案、多次作案、结伙作案”的拘留期限延长和“犯罪嫌疑人可能判处十年以上有期徒刑以上刑罚”的羁押期限延长有专门规定，但并没有对轻罪犯罪嫌疑人、被告人的最长羁押期限作出明确规定，也没有在操作上对羁押期限的延长进行严格的审批和控制。三是我国刑事诉讼法对于收取保证金的数额没有限制，对按照何种标准进行收取也没有明确规定。

(四)在强制措施的程序上，体现出救济机制的失衡性。按照“有权利则必有救济”的法律理念，当公民的个人权利和自由遭受国家机构的侵害时，必须给予个人获得司法救济的机会。从现行强制措施适用的程序设计来看，法律没有赋予相对当事人必要的救济程序和救济手段，救济机制处于失衡的状态：一是各类强制措施的适用大多采用内部的、书面的行政性审批程序，或者采取公安机关呈请、检察机关审批的行政性审查程序，当事人与其他诉讼参与人无法参与其中，完全处于一种被动的地位；二是在刑事诉讼法第六章涉及到强制措施的27个条文中，只有《刑事诉讼法》第73条规定“办案机关发现采用强制措施不当时，及时撤销、变更”的自行纠正途径及第75条规定“犯罪嫌疑人、被告人认为强制措施超过法定期限的，申请司法机关给予解除”的自我救济途径，法律再也没有赋予犯罪嫌疑人、被告人其他自身救济及社会救济的途径和手段；三是救济程序的操作性差，法律所赋予相对当事人为数不多的救济途径，主动权也主要掌握在办案机关手中。

二、我国刑事强制措施的制度缺陷

(一)平级的权力配置缺乏权力行使的彼此制衡。现行刑事强制措施的权力配置模式，是以保障诉讼为基点的，对于提高侦查效率，及时有效地控制犯罪嫌疑人、被告人，防止其逃避刑事追诉，保证刑事诉讼的顺利进行是比较有效的，但这种模式的制度缺陷也相当明显：从表面上看强制措施的权力也体现出了一定专属性，即强制措施专属公、检、法三机关所有，但平级的权力结构配置与西方国家仅授权给独立的司法机关相比，这种专属性并不突出，并没有达到制度本身所要求的程度。权力分工是权力制约的基本前提，也是权力制约的实质标准。由于除逮捕外，三机关都有权根据自己的办案需要决定强制措施的适用，而且三者的权力也没有大小和从属之分，这种偏重于赋予国家机关广泛适用权力的制度设计必然会弱化权力与权力之间本身应有的制衡。司法实践中，公、检、法三机关对于各自所采用的强制措施，一般不存在相互监督或制约，彼此都不干涉和过问。虽然理论上法律赋予了检察机关侦查监督权，但由于这种监督属于一种事后监督、间接监督手段，其所能起到的监督制衡作用也相当有限。由于权力没有制衡，出于完成侦查破案任务、查明犯罪事实的需要，侦查机关通常都会最大限度地利用自己的权力，强制措施适用的随意性和频繁性也就不可避免。

(二)混同的体系设置导致审前羁押的普遍存在。从控制犯罪出发，侦查机关势必会经常动用拘留或逮捕等强制手段，为避免因拘留、逮捕的经常适用而导致审前羁押的大量存在，有必要将强制到案的措施与审前候审的措施进行科学的分离。由于我国现行强制措施体系没有单独设立审前羁押这一强制措施，而将其作为拘留和逮捕的附属结果，导致实践中审前羁押普遍化现象非常突出：一是现行法律规定可以拘留的情形相当宽泛，而侦查机关负责人就可决定拘留措施导致审前拘留的大量存在，与此同时，缺乏审批控制机制导致司法实践中随意延长拘留羁押期限大行其道。二是“捕押合一”使得一旦适用逮捕措施就可能导致对犯罪嫌疑人数月甚至数年的羁押。由于羁押后对调查取证和讯问非常方便，因此，犯罪嫌疑人、被告人一旦被羁押后，除非迫不得已，司法机关很少考虑是否还有继续羁押的必要而改变为其他强制措施的情形。由此，决定了我国刑事诉讼强制措施中以拘留、逮捕为核心，犯罪嫌疑人、被告人在被羁押状态下接受侦查、检察人员讯问以及法庭审判，是绝大多刑事案件的“常规程序”。

(三)缺位的比例原则影响强制措施的合理适用。比例原则以法律的形式要求国家所实施的行为应适合于其法定的职能和目标，要求国家在实现其职能和目标时如果有多种手段可以选择则应尽可能选择对公民权利损害最小的手段，且所侵犯的私益与所保护的公益必须是成比例的。由于我国现行刑事强制措施中比例原则的缺位，直接影响到司法实践中强制措施的合理适用：一是过度依赖羁押性手段，而对取保候审、监视居住等羁押的替代性手段基本弃之不用。虽然我国刑事诉讼法根据案件情况以及诉讼的需要设置了五种轻重不同的强制方法，但由于没有明确“羁押为例外”的基本原则，致使我国刑事强制措施体系在适用中出现严重的不均衡，羁押的适用率远远高于其他强制措施。二是由于没有明确罪行与羁押期限相适应的要求，再加上审批程序的不严格，侦查机关常以貌似合法的各种理由延长羁押期限，导致实践中常常出现最后被判处1年有期徒刑的嫌疑人与被判处10年有期徒刑的嫌疑人的审前羁押期限相同的现象。三是保证金收取混乱。由于没有相应的限制，侦查机关有很大的自由裁量权，极易导致权力适用中的滥用。

(四)失衡的救济机制弱化保障人权的功能发挥。“强制措施是刑事诉讼中直接关系到犯罪嫌疑人、被告人人身自由的措施，人身自由又是人权的核心内容。因此，强制措施的适用与人权保障有密切的关系。”我国刑事强制措施失衡的救济机制，使天生处于弱势地位的犯罪嫌疑人、被告人根本无法与强大的国家权力抗衡。在办案机关能灵活机动地运用强制措施以有效地控制犯罪的同时，强制措施本应有的保障人权的功能也被弱化了：一是由于未设定犯罪嫌疑人、被告人对刑事强制措施不服的申告程序，对犯罪嫌疑人、被告人是否采取刑事强制措施，采取何种刑事强制措施，完全由作为控诉一方的公安机关、人民检察院决定，作为被控诉一方的犯罪嫌疑人、被告人只能被动接受，没有任何反对的权利。犯罪嫌疑人、被告人认为公安机关、人民检察院采取的强制措施有错误，对被采取的强制措施不服时，也没有任何司法救济手段。二是即便已有的救济手段，由于最终决定权把握在办案机关手中，也无法有效地保障当事人的权利。如《刑事诉讼法》第75条虽然明文规定犯罪嫌疑人、被告人等有权要求解除已超过法定期限的强制措施，但向哪个机关提出，法律并没有明确规定。如果要求解除没有得到准许，当事人应该如何救济，也没有明文规定，这使实践中他们的合法要求也很难得到保障。

三、完善我国刑事强制措施的构想

(一)优化整合强制措施权力配置，切实加强权力相互制衡。不同的宪政体制、司法体制决定了不同的诉讼权力配置，从目前我国的情况来看，重新分配强制措施的适用权力，通过全面引进西方司法审查制度来实现权力的制衡是不现实的。笔者认为，切实可行的办法是在现有权力配置的基础上，对权力的适用进行优化整合，以实现权力之间的相互制衡。具体措施可以考虑从以下几个方面人手：

1对公安机关适用强制措施权力适当分离。虽然立法上将强制措施适用权分配给公、检、法三机关，但由于调查取证、查获犯罪嫌疑人、查明犯罪事实的主要压力主要在侦查阶段，所以强制措施的适用主要集中在有侦查权特别是普通案件侦查权的公安机关手中。为改变权力过于集中不受约束的现状，有必要对公安机关手中的权力进行适当分离：一是改变拘留完全由公安机关自行决定的做法。规定公安机关必须在拘留嫌疑人48小时之内将有关案件材料报同级检察机关备案，检察机关认为拘留不符合条件的，有权提出纠正意见。二是加强对羁押期限延长的控制。要求公安机关对三种特殊案件延长提请逮捕期限必须经过检察机关的许可，从而有效控制司法实践中随意延长羁押期限的现象。

2对自侦案件强制措施权力上收一级。关于对检察机关自侦案件强制措施适用权力如何进行法律控制，一直是广为争议的话题。争论的分歧点主要集中在是由审判机关进行控制还是由检察机关进行控制。笔者认为，虽然由审判机关来控制更能够实现权力制衡的目的，但先天不足的制度支撑使这种方式与我国现存法律制度产生不可逾越的鸿沟。更为实际的做法是：通过上收一级的方式，加强内部监督，以保证强制措施适用的质量。同时，还可以强化人民监督员制度等方式局部化解检察机关自行决定带来的种种弊端。

3对审判机关强制措施适用完善程序。由于审判机关适用强制措施相对较少，可以通过内部职能分离的手段加强制约。法院决定适用强制措施的，可以考虑建立听证制度，完善决定程序，由不同职能部门分别行使强制措施决定权和案件审判权，及时将强制措施决定书送达上一级检察机关以接受监督。

(二)正确认识强制措施诉讼功能。科学定位强制措施体系。强制措施的诉讼功能是保障刑事诉讼活动的顺利进行，其固有特征在于对合法诉讼活动的保障性和对程序违法的预防性，而不具有惩罚性。受长期以来“重打击、轻保护”思想的影响，我们在强制措施诉讼功能的认识上也存在一定的偏差，习惯于以惩罚犯罪为中心。因此，必须从更高的层次上来正确认识强制措施的诉讼功能。科学定位强制措施体系：

1缩短拘留的期限，还原其强制到案措施的本义。为改变现行拘留时间过长，客观上造成“拘押合一”的现状，使拘留切实成为真正的强制到案的措施，有必要缩短拘留的期限。结合我国侦查手段及侦查能力的实际情况，最长以不超过14天为宜。

2提高逮捕的条件，对逮捕进行程序进行正当化改革，控制逮捕的适用率。当前逮捕的条件过低是导致审前羁押特别是轻刑犯也大量羁押的重要原因。通过立法提高逮捕的条件，将逮捕的条件由现行“可能判处徒刑以上”改为“可能判处三年有期徒刑以上”，可以从源头上有效地降低羁押率。同时，增加逮捕的“告知和听审”程序，要求检察机关在审查批捕过程中听取犯罪嫌疑人及其法定人、被告人、辩护律师的意见，以控制逮捕的适用率。尽可能在不对现行强制措施体系作较大改动的情况下，最大限度地减少“逮押合一”所带来的负面效应。

3扩大取保候审对象的范围，增加适用条件的可操作性。结合我国刑事诉讼的实际情况，改变现行立法条文所采用的“可以”的立法表述，增加取保候审条件的刚性规定。同时，为改变现行取保候审适用条件模糊，实践中对“有社会危险性”的理解完全依办案人员主观认定带来的弊端，增强取保候审适用条件的可操作性，可以通过采取列举的方式，明确取保候审的条件及例外情形，只要犯罪嫌疑人符合条件的，原则上应当允许取保候审。

(三)理性构建强制措施比例原则。合理规制强制措施适用。在强调维护秩序、尊重人权的今天，在刑事诉讼强制措施制度中确立和引进比例原则具有更为重要的意义。当然，以“司法审查、保释为原则，羁押为例外”制度的构建不可能在我国一蹴而就，我们应当在现有的基础上理性构建出我国刑事强制措施的比例原则，以实现司法实践中对强制措施适用的合理规制。

1将比例原则确立为刑事强制措施适用的一项基本原则。除在具体的条文设置上体现比例原则外，为实现强制措施的适用及其严厉程度最小化，使其对犯罪嫌疑人、被告人审判前的影响降低到最低限度，有必要将比例原则作为刑事强制措施适用的一项基本原则，并用比例原则的基本要求引导和规制司法实践中各类刑事强制措施的适用。

2根据可判刑期的不同，确定相应的最高羁押期限。结合我国刑法的规定，可考虑对三年以下有期徒刑、三至十年有期徒刑、十年以上有期徒刑以上刑罚三个档次，分别设定一个最高羁押期限。一旦达到最高羁押期限，无特别情况的，应立即变更强制措施。

3确定保证金上限和相关比例。我国批准加入的《公民权利与政治权利国际公约》中将收取过重保证金作为侵犯人权的表现而予以禁止。因此，有必要根据我国经济发展情况确定一个相对合理的保证金上限。同时，明确要求取保候审决定机关在决定保证金数额时应根据犯罪的性质和情节、人身危险性、现实经济状况以及涉嫌犯罪的数额来综合裁量。

(四)适度完善强制措施救济机制，有效保障公民基本权利。多年来，我国比较注重权力对权力的制约，对以公民权利制约国家公权力则不够重视，忽视了公民自我救济的力量。刑事强制措施制度的完善应当注重强化犯罪嫌疑人、被告人的救济权利，通过犯罪嫌疑人、被告人行使权利来制约办案机关的权力滥用，以实现有效保障公民基本权利的目的。当然，在犯罪态势高发及侦查能力不足的矛盾仍旧非常突出的情况下，我国强制措施的救济机制不宜定位过高，而应在原有的机制上适度完善：

1赋予犯罪嫌疑人、被告人对强制措施不服的申告权。司法审查的实质在于在办案机关之外，由另一个机关对其进行控制。结合我国的实际情况，全面引进强制措施救济的法官司法审查还不太现实，可以考虑将法官审查与检察审查相结合。具体而言，对公安机关直接采取的强制措施寻求救济的，由检察机关受理；检察机关直接采取的刑事强制措施寻求救济的，由法院受理；法院采取强制措施的，由上一级法院受理。

2完善救济程序。在赋予权利的同时必须建立确保权利得以实现的程序，以免权利流于形式，同时，程序的设计应该尽可能完善。具体来说，不但应明确被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人有权对不当适用强制措施申请救济，还应当明确各种强制措施申请救济的对象、具体的程序以及申请救济所可能导致的结果等等。

3增加羁押复查机制。已被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人可以提出复查请求，法院通过开庭的方式，听取侦查机关和犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人双方的意见，对羁押的合法性与适当性进行复查。同时，还应建立办案机关主动复查的机制，可以考虑，在侦查阶段和审查起诉阶段，由检察机关负责对审前羁押进行定期复查，在审判阶段，则可以由法院进行定期复查。