优化刑事立案监督

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修改后的刑事诉讼法实施前，刑事立案监督由于缺乏明确的立法规定，致使这项工作一直处在探讨争论和试点摸索之中，成为整个刑事诉讼法律监督最为薄弱的环节。刑事诉讼法}改后，尽管从立法匕进一步确认了人民检察院的刑事立案监督权，但从操作层面上看，有关刑事立案釜督的规定仍然不够明确，以致在实际运作中还面f冶蒲许多难点和亟待改进的问题。在此，笔眷净些问题，对完善刑事立案—些探讨。

一、刑事立案监督的—般程序

根据刑事诉讼法第1嗓、第87条的规定，人民检察院对公安机关的刑事立案活动进行监督的主要内容是指，应当立案侦查的案件公安机关是否立案侦查。

根据从民检察院刑事诉讼规则》第372、373条之规定，检察机关的立案监督职能分别由侦监和控申部门行使。侦监部门主要负责玺督在审查批捕工作中发现的立案中的违法行为，控申部门主要受理被害人对立案中的违沩的申诉。

根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》的有关规定，人民检察院进行刑事立案Ⅱ釜督工作，一般是按照下列程序进行的：立案监督案件的受理——要求公安机关说明不立案理由——通知公安机关立案侦查——审查决定直接立案侦查——报E级检察机关备案与审查。

具锌I土电说，人民检察院对公{枷关的立案实施盆督有两种情况：第—种情况是人民检察院在具体审查批准逮捕和审查起诉案件时，受理公民、组织的报案、举报时，以及进行调查研究时，发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案的，由侦监部门进行审查工作，经检察长批准后要求公安机关说明不立案的理由，公安机关直当在7日内书面说明理由。人民检察院根据自己掌握的案件材料，认为公安机关说明的理由不能成立时，应当通知公安机关立案。公安机关应当在接到通知后15Et内立案，并将立案决定书送达检察院。第二种情况是公安机关对应当业务实践青海较察立案侦查的案件而作出不立案决定，被害^不服，要求追究行为人的刑事责任，为此向人民检察院提出的，由检察院的控告申诉部门受理，不得以任何理由予以拒绝，经必要审查后，认为需要公安机关说明不立案理由的，将案件移送侦监部门办理。如果检察院认为公安机关说明的理由不能成立，应当通知公安机关立案，方式和时间与前一种情况相同。如果检察院经审查公安机关的说明不立案理由成立，应当由控告申诉部门在10日内将不立案的理由和根据告知被害人，并做好解释和说服工作。

二、检察机关在立案监督工作中，应当准确把握刑事立案监督的内容和范围

（一）理解和掌握刑事立案4各督的宗旨。刑事诉讼法之所以明确规定刑事立案监督，其宗旨就是为了从根本上解决有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，解决人民群众告状无门的问题，保护当事人的合法权益，保证国家法律的统一正确实施。因此，检察机关在立案监督中，不仅要主动挖掘案源，从审查批捕、审查起诉工作、贪污贿赂检察工作、监所检察工作中发现案件线索，而目要认真接待被害人的申诉，维护申诉的合法权益。

（二）区分“未立案”和‘：立案”的界限。“未立案’’是指公安机关没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有做出是否立案决定的案件。“不立案”是指公安机关已经决定不立案的案件。根据我国刑事诉讼涅规定，没立案的案件不属于刑事立案釜督的范围。其中，如果是公安机关还没有发现的案件，检察机关发现后，应当按照刑事诉讼法第8绦的规定，移送到有管涪权的机关办理。只有公安关已经决定不立案的案件，才能按照立案监督程序办理，在当前的司法实践中，公安机关对于有犯罪行为应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件而不立案的情况主要有：（1）放纵不理任其逍遥法外而不立案；（2）作罚款处理而不立案；（3）以劳动教养或治安处罚而不立案；（4）因当事人私下了结而不立案，因说隋，或干涉而不立案；（5）因犯罪事实没有完全查清而不立案；（6）犯罪嫌疑人下落不明而不立案；（7）对于共同犯罪中—些应当追究刑事责任的犯罪成员因取证难而不立案等。

（三）理清立案监督与侦查监督的关系。立案监督是针对公安机关应当立案而不立案的案件，是解决符合刑事诉讼法规定的立案条件的案f牛骨皂否进入刑事诉讼程序的问题。侦查监督是针对已经进^刑事诉讼程序的案件，解决其侦查活动是否合法的问题。因此，对于已经进^刑事诉讼程序的案件，检察机关经审查认为需要追捕、追诉的，一般不宜通过立案监督程序办理，而应当建议公安机关移送审查批捕、审查起诉。对于经建议仍不移送批捕，而又符合逮捕条件的，可以直接做出批准逮捕决定，送公安机关执行。而不宜直接通过立案监督程序，通知公安机关立案。

三、刑事立案监督制度存在的问题和不足

尽管修改后的刑事诉讼法赋予了人民检察院刑事立案监督权。但因法律对刑事立案监督的操作方法还不够明确，规定不够具体，以致在实际工作中还存在不少问题，主要是：

（一）监督范围界定过窄。刑事立案釜督，是指人民检察院依法对公安机关的立案活动实行监督。所谓立案活动，应当包括公安机关对立案材料的受理、审查、调查、立案审批、立案决定和立案结果等全部过程。因此，刑事立案直贯穿于述立案活动的全过程之中，而不仅仅是现行刑诉法第8规定的只对“应当立案而不立案”

进行监督。纵观修改后的刑诉法第87条，—个明显的立法缺陷，就是把公安机关“应当立案而不立案”的局部监督，混同于机关立案活动的全面篮潜。模糊了‘‘应当立案而不立案”与“立案活动”两种不同的概念。由于这种概念的混淆，也就在无形中限制了刑事立案监督的范围，导致立案围的局限性，并在具体操作上形成两大误区：—是作为刑事立案监督主体的人民检察院，往往囿于刑诉法第8规定的监督范围，把立案监督的视点和主要精力，单纯集中在对“应当立案而不立案”的监督上，而对公安机关对立案材料的受理、审查和调查是否规范，立案和不立案的决定是否去，立案结果是否正确等相关立案活动则少有过问或未及深究，以致形成较多的立案监督“空白带”。二是作为被监督者的公安机关，对刑诉法第8磅池同样作出片面的理解。在看来，人民检察院立案监督的范围仅限于“应当立案而不立案”的监督，至于其他立案活动并不在立案监督范围内。基于这种认识，有些公安机关不愿及时向人民检察院提供立案活动的全26帮隋况。当检察人员主动前去了解时，有的公安机关不积极配合，甚至有的还产生逆反心理，抱怨^民检察院超越了法律瓤咤的监督范围。这样，就使人民检察院的刑事I立案监督工作陷入困境，难以打开工作局面。

（二）监督方式规定单一。刑事诉讼法规定人民检察院立案监督的方式主要是通过审查被害人控告材料、公安机关提供的证据及法律手续，发现公安机关在立案活动中的违法行为，这种单一的审查方式，忽视了立案监督调查的重要陛，不足以对公安机关整个立案活动实行有效的监督。

（三）监督保障手段偏弱。尽管修改后的刑事诉讼法进一步确认了人民检察院刑事立案溜散，但并未赋予其实质上的强制纠错措施，如公安机关接到人民检察院通知后，既不说明不立案理由，又不立案或立而不查、或不应立案而立案侦查的情况，人民检察院如何实施法律监督，刑诉法并未对此提供锚I度保障。

（四）没有专门的立案罐构。根据《人民I佥察魔刚事诉讼规则）~372、37萌，检察机关的立案釜督职能分别由侦监部门和控申部门行使。侦监部门主要负责监督在审查批捕工作中发现的立案中的违法行为，控申部门主要受理被害^对立案中的违法行为的申诉，而其中侦监部门又居于主要地位，承担了检察机关绝大部分的立案釜督任务。这—体制有两点明显不足：—是立案监督是独立于侦查监督、控告申诉监督之外的一种法律监督形式，它与其他形式的法律监督密切联系，但又不同于其他形式的法律监督，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督具有不同的特。把这项本该由—个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，分别由侦监、控申部门监督。二是随着立案措工作的深^，其工作量将会大大增加，由侦监、控申部门代为行使这项本不属于其职责范围的权力，—方面极易造成监督不力，影响釜督的质量与效果，同时也削弱、分散了侦查监督和控申监督的力量。

四、完善立案监督制度的建议和对策

针对刑事立案监督制度存在的诸多缺陷和不足，应从以下几个方面加以完善。

（一）拓宽监督范围，明确监督内容修改后的刑诉法第87条虽然只规定了对“应当立案而不立案”进行监督，但是，这并不意味着人民检察院对其他立案活动不可以进行监督。实际上，刑诉法总则已经规定：‘人民检察院依法对刑事诉讼实行法律釜督”。这就为检察机关对刑事立案活动实行全面监督提供了原则依据。因此，我们应当对整个刑事立案活动实行匀位监督，把法律穿于刑事立案活动的全过程。

首先，在指导思想上要确立全面釜督意识，扩大监督视野，拓宽监督范围，既要对公安机关立案材料的受理隋况进行监督，也要对其案件材料的审查、调查隋况进行监督；既要对公安机关的立案活动是否合法进行监督，也要对立案结果是否正确进行监督；既要对公安机关所作出的I案决是亍监督，也要妻作出的不立案决是。厅监督，防止出“盲点”。

其次，在实际操作中应当依据E述釜督范围，进一步明确立案监督的内容，这主要包括：接机关受理的案件是否符合其立案管辖的范围，有无应当受理而不受理，不应当受理而越权受理的情况；c二二机关对立案材料所采取的审查措施是否合法，有无以审查代替侦查，以及滥用侦查手段和强制措施的行为；∈三三溃机关在立案前的调查中，是否存在刑讯逼供、非法拘禁、诱供和要挟{正^作证的行为；佃）公安机关在审查案件材料中，是否存在涂改、伪造、隐匿证据材料的行为；伍）公安机关在立案、不立案的审批蹈狞和审批手续匕是否去；安机关所作出的立案和不立案决定是否正确，有无应当立案而不立案，不应当立案而立案的情况；七安机关对受理的案件是否存在“不破不立”，以及决定立案后，未经侦查而擅自撤案和以罚代刑的情况；（，安机|在-立案过程中，是否存在受贿、徇私舞弊、放纵包庇犯罪嫌疑人，或者有意制造冤假错案的行为等等。

（二）提供法律保障，确保瞄督力度当前，刑事立案盥冒存在某种程度的软弱性，其中一个重要原因，就是立案监督缺乏法律保障功能。因此，应当通过完善立法，为刑事立案监督提供必要的法律保障措施，健全与立案f}釜督权相配套的法律监督保障机制，赋予人民检察院以下三种权力，并以这种极力作为刑事立案监督保障机制的支撑点，以形成合力，增强立案监督的力度。

—是立案H釜督调查权。人民检察院确认公安柳l关立案活动是否合法，绝不是主观臆断，凭空设想，而是建立在大量的审查和调查基础上的。因此，在人民检察院拥有监督权的同时，还必须从立法E赋予人民检察院立案监督的调查权。这种调查权应当包括：有权调取和审查公安机关的案卷材料，有权审查公安机关受案、立案、破案的登记表册，有权审查公安机关的立案、不立案和撤案决定书，在通过E述书面审查后，认为有必要的，可以对立案决定书和不立案决定书所认定的事实进行复核，可以对立案活动中的违法行为作进—步调查。公安机关应当及时和如实地提供b防料和隋况，积极配合和支持^民检察院的调查工作，不得借故刁难和阻碍人民检察院调查工作的正常进行。

二是立案监督；失定权。修改后的册诉法第8筠：人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关，公安机关接到通知后应当立案”。这—规定中有两个“应当”，按照我国的立法习惯，法律规定的“应当”即为硬性规定，具有强制力。但这些规定在对^民检察院刑事立案定权的确认并不十分明确，因此，应当通过立法更加明确地规定人民检察院具有刑事立案监督决定权一即有权变更公安机关应当立案而不立案的决定，也有权变更公安机关不应当立案而立案的决定。

公安机关在接到人民检察院的上述变更通知后应当执行。还应觇定构成犯罪应当立案，而侦查机关坚}寺不改正的，人民孝院可直接查明犯罪事实，行使遣诉权。

三是立案监督处罚权。刑事立案瞄肾中，人民f叠察院针公安柳关立案活动中发生的违法行为，通常是以口头提出纠正或正式发出《纠正违法通知书朔行纠正。但是，有的公安机关认为口头纠正只是说说而已，因此对口头纠正意见不以为然。而法律又未明确人民检察院《纠正违法通知书》的法律效力，以致这种监督只不过是‘‘软约束”。针对E述隆督不力的状况，有人提出，由法律赋予^民检察院处分建议权。但既然只是建议，公安机关也可能采纳，也可能不采纳，立案监督仍然显得苍白无力。

那么，如何确保刑事立案监督的法律效果和社会效果笔者建议，应尽陕通过立法，在明确H正违法通知书》法律效力的同时，赋予^民检察院立案峪处罚权。这乙力的内容包括：（1）人民检察院发现公安^员在立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书扦亍纠正后，对方伊掘不改正的，人民检察院应当依照盘督b罚程序，停l他的职务活动，由公安机关另派办案人员；（2）人民检察院在纠正违法过程中，认为对违法公安人员需要给予行政处罚，应当提出行政处罚意见书，公安机关接到意见书后，应当对违法^员给予相应的处罚；（3），人民检察院在刑事立案监督中，发现公受人员有受贿、徇私舞弊、非法拘禁、刑讯逼供、放纵包庇犯罪嫌疑人等犯罪行为的，应当直接立案侦座，依越煳。