劳动教养制度缺点及改进探求论文

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劳动教养作为一项独具中国特色的重要司法制度，自创立以来，矫治了数百万违法人员和轻微犯罪人员，在维护社会稳定，保障和促进经济建设，减少预防犯罪中，发挥了不可或缺的重要作用。然而，随着社会主义民主与法制建设的不断深入，劳动教养制度在实施依法治国进程和与国际司法制度的接轨中暴露出了一些问题，原有的理论、制度、经验与模式的缺陷日渐凸现，改革和完善劳动教养制度已成为当务之急。笔者就劳动教养制度存在的问题及立法完善作一简要探讨，与众位同仁商榷。

一、我国现行劳动教养制度存在的问题

（一）劳动教养制度缺乏强有力的法律支撑。劳动教养制度是根据中央的两次《指示》创办的，是一项政策性措施。作为其基本规范依据的《国务院关于劳动教养问题的决定》及其《补充规定》，从法理上讲，缺少部门法基础，只是具有“准法律”性质的行政法规。同时《决定》和《补充规定》无论从行文结构，还是从文字表述内容看，不像是一部单行法，而更像是一份政策性文件。尽管后来国务院又批转了公安部的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，在原有立法规范的基础上作了修补性努力，但并未从根本上解决劳动教养法制化问题。随着以部门法的法典化运动为标志的法制现代化进程的不断加快，有中国特色社会主义法律体系的框架已基本形成，一些地方性法规，也不时对劳动教养工作作出司法解释和规范性文件，这些规定或前后不一、或相互矛盾，有的甚至与基本法律的规定相抵触，执行时或无所适从、或“执法（部门法、地方法规）犯法（基本法）”，可谓“法出多门”。“劳动教养只有政策，没有法律”的观点虽有失偏颇，却从侧面说明了劳动教养制度缺乏充分的法律作为支撑。

（二）现行劳动教养制度与刑事法、行政法的矛盾与冲突日渐显现。1982年国务院批准公安部制定的《劳动教养试行办法》应属于行政法规，因而劳动教养只能被认为是一种行政处罚措施。但《行政处罚法》第8条规定的七种行政处罚种类中，并无“劳动教养”的规定。第64条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见，《劳动教养试行办法》作为行政法规规定的限制人身自由的“劳动教养”，在全国人大及其常委会尚没有立法设定“劳动教养”之前，显然与其上位法冲突。另外，《行政处罚法》第9条第二款明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。第10条第一款规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外行政处罚”。《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-4年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。

（三）劳动教养教的处罚程度与刑罚相比有失公平，有悖于立法精神。《劳动教养办法》第1条指出：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。就其期限来说与刑罚中的3年以下有期徒刑基本相当，因为国务院《关于劳动教养的补充规定》中明确规定劳动教养的期限为一至三年，特殊情况下还可延长至4年。而被判处拘役、管制、缓刑的罪犯，被限制人身自由的时间比劳教还要短。从执行的场所看，依据刑法，已构成犯罪而被判处管制、缓刑的罪犯，在原居住地放在社会上进行改造、工作、学习，即使判处拘役的罪犯，一般在当地专设的拘役所或看守所里就近执行，每月可回家一至两天；而被判处劳教的人，则需收容于专门的劳教场所，节假日也只能就地休息。从政治权利来看，根据《办法》第十九条规定，“劳教人员在劳教期间，停止行使选举权和被选举权”，而“剥夺政治权利”属刑罚种类附加刑的一种，相当一部分罪犯没有被剥夺政治权利。由此产生这样的问题：不够刑事处罚的人所受处罚，可能往往比刑事处罚还要重。有时在共同犯罪案件中，主犯被诉至法院可能被判处拘役或短期有期徒刑，而从犯由于不够刑事处罚而被处以1—3年的劳动教养，远远超过主犯的羁押期限。因此，许多劳教人员觉得冤，认为劳教还不如被判刑，判刑可能比劳动教养还要轻。实践中，也确有劳教人员转捕，以求得由检察机关向法院起诉，结果获得缓刑或短期判决，很快就予以释放。由此可看出，劳教的处罚程度，从某种意义上讲，比刑罚还要重。根据立法精神，行政处罚程度应低于刑事处罚。因此，《办法》的立法精神值得商榷。

（四）劳动教养制度缺乏必要有效的法律监督。劳动教养的劳动教养法律监督机制的缺陷既体现在内部监督机制的设定上，也体现在外部监督机制的设定上。主要表现在以下几个方面：（1）公安机关内部实行的是同级复议（查）制。根据《劳动教养试行办法》第十二条第2款规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查，经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实清楚，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。这种自己决定，自己复查，自己纠错的“一条龙”做法，是不符合《行政复议法》有关行政复议程序规定的，也为现代民主与法制所不容。（2）检察机关的监督范围不明确，监督程序不具体。《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》虽然为检察机关对劳动教养实施监督提供了法律依据，但是，这两个法律文件所规定的劳动教养的监督范围很不明确，同时对检察机关如何行使监督权也缺少具体规定，从而导致检察机关的法律监督往往失之片面或乏力。片面性表现在检察监督的范围仅限于劳动教养执行机关的活动，而劳动教养适用程序最关键的环节，审查批准没有监督；监督乏力表现在检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上，缺乏相应的后继手段。（3）审判监督渠道不畅。行政诉讼法颁布实施后，劳动教养虽然被纳入司法审查的范围，但由于劳教人员对劳教决定不服提起的诉讼大多在劳教期间，并且在案件管辖上目前仍存在认识上的分歧。因此，劳教人员的诉讼权利很难得到切实有效的保障。由于缺乏必要的监督制约机制，致使劳动教养中“以罚代教”、“以教代刑”、“暗箱操作”的情形时有发生，易于产生不公平，继而滋生腐败。

二、劳动教养制度立法完善的设想

（一）劳教立法对劳动教养制度要定性明确，定位准确。劳动教养的法律性质是法学理论界和司法实务界长期争论的一个焦点问题，劳动教养制度自从创建以来，迄今还没有一个正式的“说法”，对劳动教养进行准确定性是完善劳教法律制度的关键。因此，笔者建议在修改和完善劳动教养法律制度时，首先要明确劳动教养的法律性质。近几年来，经劳动教养委员会决定劳教的每年有10万人左右，主要是实施违法犯罪行为的青少年。从劳动教养收容对象的变化及实际斗争结果看，劳动教养已明白无误的作为一种维护社会治安秩序，预防和打击处理违法犯罪的手段。从违法犯罪行为的性质、情节和后果来看。四十年来，在不同的历史时期，劳动教养的收容对象虽有所不同，但劳动教养人员的行为大体上可以概括为两种：一种是违反治安管理法规，屡教不改，同时又符合劳动教养条件的；另一种是已经触犯刑律，但情节显著轻微，不够或不需要追究刑事责任，同时又符合劳动教养条件的。以上两种行为的性质、情节和后果决定了劳动教养具有处罚的性质。劳动教养既是一种处罚，那么，应该是一种什么性质的处罚呢？行政处罚，治安管理处罚，还是刑事处罚？笔者认为，劳动教养是什么性质的处罚决定于劳动教养适用对象的行为性质和劳动教养立法宗旨。从80年代以来，劳动教养作为维护社会治安、同违法犯罪作斗争的一种手段，其所处罚的对象是介于刑罚和治安管理处罚“中间地带”的那部分人，所规范的行为为“刑法边缘行为”或曰“准犯罪行为”。劳动教养制度的法制基础不是对已然犯罪的简单回顾和惩罚，而是在刑事司法制度的“上游”对未然犯罪所采取的预防性措施；劳动教养实行的不是刑罚处罚所遵循的罪刑均衡或过罚相当的“公平”效应，而是从维护社会安定的角度“防患于未然”；劳动教养工作的着眼点不是靠威慑、隔离来实现排害目的，而是立足于教育，着眼于挽救，把违法犯罪者改造成为新人。就其价值取向而言，劳动教养类似国外的保安处分。据此，笔者认为，未来的劳动教养法可将劳动教养的性质表述为：劳动教养是国家为了预防和减少违法犯罪，维护社会治安，对违反治安管理，屡教不改，或者实施轻微犯罪行为，不够刑罚处罚的人所采取的，限制其一定期限人身自由，对其进行矫治、教育、改造的一种司法（保安）处分或非刑罚方法。将劳动教养改变成为一种司法处分，由人民法院审理裁决，既符合我国现行司法体制，有利于实现预防犯罪的战略目标；也符合世界许多国家刑事政策的发展趋势，有利于保障公民的合法权利。

（二）劳动立法要明确界定劳动教养的适用条件、收容对象、范围。由于我国现行劳动教养在立法上大量存在着笼统的、模糊的、过于原则的表述，使劳教执法出现自由裁量权过大，实践中形成了劳教是个筐，什么都可以装，使得劳教手段常被滥用。因此，必须明确界定劳动教养的适用条件、收容对象和范围。我们在界定劳动教养调整对象时，必须明白劳动教养注意的不是行为，而是行为人，不是行为构成要件的抽象和规范，而是建立在社会危害性事实上的、行为人的人格缺陷。因此，应以公害性悖德行为和屡犯性违法行为作为客观标准，以行为人的人格缺陷程度来确定劳动教养的调整对象，明确界定收容对象、条件、处罚情节和处罚标准，以确保自由裁量权合法、公正、公开、准确行使。其适用对象大体上应为以下几类人：一是对、，败坏社会风气，以及吸食、注射，被公安机关处理过又重犯的；二是对一些具有社会危险性人员如惯犯、常业犯、流窜犯、职业犯，违法犯罪后，不够刑罚处罚的；三是对一些屡次违反治安管理处罚条例，屡教不改的标准应为因违法行为受到治安行政处罚次以上的；四是依照《刑法》第17条的规定，因不满16周岁不予刑事处罚，而需要由政府收容教养的；四是依照《刑法》及有关规定，需要由政府强制矫治的“邪教组织”成员及部分精神病人。

（三）劳动立法要实体与程序并重，建立完善的劳动教养司法程序。司法程序是国际社会公认的剥夺、限制公民人身自由的唯一合理方式。因此，将劳动教养由行政权决定转移到司法权决定，是改革和完善劳动教养制度的必然选择。笔者建议取消劳动教养委员会，把劳动教养的审批纳入司法程序，实现由行政权决定公安向司法权决定人民法院的转移，也就是必须把决定权交由法院行使，公开审理；学习借鉴一些西方法治国家的通行做法，设计“申请、决定”的程序，在法院内部新设立专门的治安法庭或治安法官，来审理公安机关拟实行违法行为矫治的案件，由公安机关提出申请，法院作为第三方来决定是不是要采取矫治措施以及具体期限，法庭开庭审理案件时应通知检察院，检察院认为必要时可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护，实行简易诉讼程序和二审终审制；赋予司法救济手段和律师辩护等权利，完善监督机制；在当事人上诉期间不得执行判决；对于错误的决定，当事人可以请求国家赔偿。这可以改变公安机关自侦自鉴自裁自查的处理方式，是确保司法矫治程序正当性的最佳模式。公务员之家

（四）劳教立法要完善劳动教养的法律监督。人民检察院对劳动教养具有法律监督权，虽然在《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作试行办法》等法律、法规中就有明文规定，但在司法实践中，检察机关远没有发挥应有的监督作用。笔者认为，人民检察院对劳动教养工作的法律监督应是全方位的，包括劳动教养的提出、审查批准、申诉和执行，缺少其中任何一个环节都是不完整。在劳动教养的提出这一环节，人民检察院应审查公安部门拟移送人民法院进行裁决的劳动教养案件卷案所认定的事实是否清楚，证据是否充分，对公安机关的不当处理决定提出纠正意见；在劳动教养审理裁决阶段，检察机关应当对人民法院审理全过程实行有效的法律监督，对本级第一审案件的裁决，认为有错误的，应按照上诉程序提出抗诉，对人民法院已经发生法律效力的裁决，发现违反法律规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉；在劳动教养的申诉环节，人民检察院对被告人及其家属、法定人的申诉案件应积极受理，并与法院交涉，督促法院作出撤销、变更或维持原裁决的决定；在劳动教养的执行环节，检察机关应当审查劳动教养场所对劳动教养人员管理教育是否符合国家法律和劳动教养的方针政策，审查延长或减少劳动教养期限、所外就医、清理和提前解教是否合法。为了防止劳动教养监督程序流于形式，立法机关应将监督机关监督程序和约束力考虑进去，要以法律的形式赋予检察机关的检察建议权、纠正权和检察处罚权。只有这样，才能确保劳动教养法的正确实施，更好地发挥劳动教养法律制度在防卫社会、保障人权中的作用。