监察委权力运作与宪法规制

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【摘要】为坚决遏制腐败现象蔓延势头，中共中央在三地试点改革，并在三省设立各级监察委员会，当前总结改革经验准备向全国推广。这涉及到监察委权力的运作，国家监察体制改革要迈出坚实步伐就必须遵循法治原则。改革的合宪性和合法性为改革顺利进行提供法治保障。国家监察权的权力范围广，对其监督需要相应的制度设计。对权力的监督是为了更好保证权力的不滥用，秉承依法治国，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

【关键词】国家监察体制改革；监察委；权力制约

一、监察体制改革的现实意义

报告指出当前仍然要坚定不移全面从严治党，我们党面临的执政环境依然复杂，党内思想不纯、组织不纯、作风不纯等问题依然存在，并未解决。所以健全党和国家的监督体系是当前首要任务，建立监督网，深化国家监察体制改革，接下来要将试点工作在全国范围内推广开展开来，组建一支由国家、省、市和县的监察委员会队伍，与党的纪律检查机关合署办公。国家监察体制改革后，新成立监察委员会与政府、法院和检察院形成“一府两院一委”的格局。这是历史的选择，是中国特色社会主义道路的选择。就监察体制而言，是世界上任何政党或国家的权力稳固所需。各国监察体制的模式不尽相同，腐败程度不一，各国采取的改革措施和手段不一，面对的都是腐败问题，任何改革的最后结果有可能是积极的，也有可能是消极的。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，为在全国推开积累经验。自《试点方案》实施至今，取得了显著的实效，也就是说监察体制改革取得了实效。腐败是自古以来未曾治愈的顽疾，只要有权力的地方就有腐败，不论权力大小，当前能做的是想办法减少腐败，不断创新监察体制并改革对于遏制腐败具有显效。顺应时代的发展，增设监察委员会是必须的，也是必要的。监察体制改革将反腐败置于国家权力中，大大增加了反腐败力度。[1]设立监察委员会属于重大政治改革，十八届四中全会明确要求“重大改革于法有据”，改革必须在一定的法律界限之内，具备合法性、合宪性方可进行。在试点阶段就开始遵循相应的法治原则，为改革顺利提供法制保障。[2]国家监察体制改革是为“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，也是党建立统一权威的反腐败体制，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。“绝对的权力导致绝对的腐败”，权力制约是任何国家治理首要任务，当前的监察体制改革是对权力制约的新方式、新探索。

二、监察委权力来源

2018年《中华人民共和国宪法修正案（草案）》（摘要）公布，正式确立了监察委员会作为国家机构的法律地位，监察体制改革进入深水期。我国法治进程中对权力的监督、对腐败的打击，是国家治理中的主要问题，因此依法治国必先依宪治国，依法执政首要是依宪执政。设立监察委体现了权力来源于人民。需要明确的是我国根本政治制度是全国人民代表大会制度，所以说我国权力配置中，人大的立法权的法律位阶很高。以往的“一府两院”由人大产生，受其监督。[3]监察委成员由人民代表大会产生，也受其监督。国家监察体制改革试点授权的依据分别是全国人大常委会授权和全国人大直接授权。一是全国人大常委会授权，宪法中指出全国人大的常设机关是全国人大常委会，人大属于我国最高国家权力机关，全国人大常委也就是我国最高国家权力机关，有权行使全国人大作为我国最高权力机关的职权。全国人大事先授权全国人大常委会作出试点授权决定，宪法明确规定全国人大可授予全国人大常委会其他职权。全国人大常委会的试点授权决定明确指出授权的宪法依据是什么。二是全国人大直接授权，宪法中列举全国人大的职权中指出全国人大有权行使其作为最高国家权力机关行使的其他职权。全国人大作为最高权力机关有修宪权、立法权、任免权和重大问题决定权监察体制改革。监察体制改革涉及重大政治体制改革，人大可启用修宪权来推动改革。[4]监察体制改革后成立的监察委作为国家机构，行使国家权力。其权力由宪法赋予，职权内容遵照《宪法》和《国家监察委员会组织法》，且与检察机关、行政机关和审判机关平行。国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，重点在与监察委的权力运作。监察委权力属性的配置直接影响其权力的运作，也对监察制度的完善起到一定作用。[5]按照法理，监察委作为一个行使国家公权的机关要恪守“职权法定”原则，作为与一府两院并列的机关，行使的权力要恪守“职权限定”。[6]监察体制改革加强对行使公权力的公职人员的廉政建设，强化在国家权力体系中各个工作人员的监督，提升反腐效率。监察委的调查权需得到法律层面的明确授权，其合法性来源于法律的明文规定。[7]从试点地区来看，监察委成员组成均是党员且属于国家公务员。《方案》要求以选举和任命的形式产生监察委，监察委由人大选出，北京市、山西省和浙江省由纪委书记担任监察委主任，纪委副书记担任监察委副主任，监察委员中多数成员是纪委委员。从三地试点地区来看，监察委的机构设置是将整合国家监察部、国家预防腐败局、人民检察院的反贪污贿赂局和反渎职侵权局等机关。[8]明确指出，在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度。依据《宪法》和《行政监察法》，监察委享有检查权、调查权、建议权和行政处分权。监察委的监察范围是对行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，对涉嫌职务犯罪的，移送监察机关依法提起公诉。监察委留置权要求当事人在规定时间内说明情况，这使监察委的工作开展更具有时效性。监察委员会是独立于行政机关且与行政机关相互平行的国家机关，其职能的内涵与外延远远超过行政监察机关。国家层面来说，设立的国家监察委员会在国家机构体系中的职能超过国家行政监察机关。监察委不同于行政监察机关，《国家监察法》和《行政监察法》职能安排不同。《行政监察法》属于行政法，《国家监察法》属于宪法相关法。[9]监察委员会调查权范围过大，如果对调查权没有相应的约束机制就很容易侵犯人权。探索监察委员会调查权的法治路径，从程序上约束调查权的行使。[10]

三、监察委的监督与被监督的法治途径

强调要健全党和国家监督体系，加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子中。建立巡视巡查上下联动的监督网，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，监督监督者，推动机关廉政建设，形成政治监督与法律监督有机结合的中国特色监察权运行机制。[11]在十八届中央纪委七次全会报告中提到，将在十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法。届时监察委的监督完全依法进行。首先，监察委的内部监督，加强监察委员的党性教育、抓牢监察委干部的职业道德和纪律教育，党的监督主要靠党的自我监督和群众监督，同样监察委的监督也依赖于自我监督,监察委必须树立法治思维，遵循法治原则，增强监察委员的自律。在内部监督上，办案部门与其他部门在工作上保持距离，其他未参与案件的部门人员不允许进入办案区，并且严厉禁止内部案情打听和提礼送情的情况出现。[12]严格依照《中国共产党党内监督条例》，进行党内监督，做到没有禁区、没有例外，不允许有不受制约的权力，在办案程序上要强调法治思维和法治方式。内部监督有利于从源头上预防监察委权力滥用，主要方式应当是加强监察委内部建设、强化监察委上级监督和对关键环节的监督制约。监察委应当做到自觉接受监督，在执纪审查时必须向上级监察委报告，有利于上级监察委对其监督。加强上级监察委员会对下级监察委员会的领导和监督，在监察委选人用人方面，对提名干部的考察由上级监察委及其同组织部门进行。深化监察人员执法过错责任追究制度，对违规操作、审查履责不严等行为和后果进行规定。其次，对监察委的外部监督是指除监察委自身监督以外的党政机关、企事业单位、社会团体及个人的监督。监察体制改革试点实行各级党组织和监察委合署办公，并不影响党组织对监察委的监督。监察委相关工作涉及重大问题时要向上级党组织请示报告，同时向同级党委汇报。党委的组织部门和干部监督职能等部门的个人相关事项报告与干部任免监督也包括对监察委相应的监督。在今后监察体制改革中可以将对下级监察委的监督纳入上级巡视监督中。发挥人大监督的作用，人民政协可通过建议和批评，发挥监督作用。发挥司法监督的效能。检察院和法院对监察委工作流程的监督。加强群众监督和舆论监督，建立重大案情通报制度，适时向社会大众公开相关信息。有权力就可能存在腐败，监察委是从地方到中央的具有权威性的反腐败机关，监察委员会权力将可能十分大。尽快建立律师介入制度，律师介入使犯罪嫌疑人的人权得到保障，也能防止监察权的滥用。坚持法律面前人人平等原则，健全完善当事人人权保障制度。在既成事实上严格区分工作失误与违法违纪，在违法违纪上以事实为依据，以法律为准绳，违纪则依党纪处分，违法则受法律制裁。[13]从终极意义上而言，权利是权力的基础，脱离权力监督制约的权力将无限膨胀。比如每年将处理案件信息对社会公开，加强社会舆论监督，建立对舆论监督权的法律法规，保障舆论权的行使。群众的权利是监察委权力的基础，脱离群众监督制约的监察委是不可行的，会造成监察委权力的膨胀。[14]我国根本政治制度是人民代表大会制度，监察委向上级人大报告，对上级人大负责并受其监督。依照《监察法（草案）》，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，同级人大与常委会只是间接监督，上一级监察委员会的直接监督实属内部监督。习指出权力是一把双刃剑，在法治轨道之内会造福百姓，在法律之外运行则是百害而无益。必须把权力关进制度的笼子，则需依法设置机构监督权力。人民通过宪法来防止公权力滥用，因此宪法的修改上应该尽可能地增设监察委这一机构的监督机制。自觉接受人民政协对监察工作的意见和建议。未来可以在《国家监察法》中增加针对监察委员会违法行使监察权以及对监察委员会的监察信息公开提起行政诉讼的规定，从而让监察委员会接受更为有效的诉讼监督。[15]监察委工作的公平公正和公开程度决定媒体监督、群众监督和社会舆论监督的进行。让权力在阳光下进行，消除社会对监察委等国家机关的神秘性及担忧。接受社会舆论的外部监督，通过这样的公开方式使监察工作保持透明性。在监察机关内部具有党员身份的干部也同时接受党的监督，对监察委的监督可以是上级党委与上级监察委同时监督。监察委在同级党委的监督体现在合署办公上，监察体制改革后各省市县监察委员会主任由各省市县常委中的纪委书记兼任。因此各级监察委员在加强自身监督的同时接受人大监督、社会监督和党的监督。[16]通过大数据等互联网手段提升监督的实效性，对各级监察委员接受监督的情况进行汇总分析。

作者:蔡静 单位:广东海洋大学