审判辅助事务社会服务可行性研究

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一、审判辅助事务购买社会服务的政策基础及现实需要

审判辅助事务购买社会服务是指法院根据自身工作需要，设立服务岗位，出钱向社会组织购买服务，由社会组织负责选聘人员，协助法官处理事务性工作，同时为案件当事人提供更加优质高效的司法服务。最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》中提出了法院购买社会服务的可行性，即“科学确定法官与审判辅助人员的数量比例，拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会服务的方式，优化审判辅助人员结构。探索推动司法警察管理体制改革，完善司法行政人员管理制度。”此外，2015年5月1日全国法院实行立案登记制后，立案门槛降低，人民法院受理案件时对当事人的起诉不再进行实质审查，只核对形式要件，客观上导致案件量进一步增加。基层法官花费最多的时间是在进行事务性工作，法官在诉讼过程中承担了大量记录、送达、整理案卷材料等任务，加大了法官的工作量，增加了工作压力。法院作为一种以形成判断为主要职责的机构,司法的活动规律对专业性具有较高的要求，而现有的人员分类改革方案，对于法官及行政部门人员的工作年限、考评方式等都进行了较为严格的限制。成为法官除了需要深厚的法律功底外，还需要丰富的审判经验，不少法官招录入法院后从书记员做起，历经“书记员-法官助理-审判员”的成长过程，培养周期较长。现有的法官又面临着退休、离职、调动等问题，法官队伍老化断层、青黄不接现象一定程度存在。

二、审判辅助事务购买社会服务模式类型

按照法院人员分类管理方案的制度设计，法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员。综合分析，在法院进行人员分类管理改革的过程中，可以购买的服务类型主要有：整理、装订、归档案卷材料，庭审记录、审判流程系统操作，维护法庭秩序、协助提押罪犯，协助送达司法文书，警卫法院安全，协助拘留、押解刑事案件被告人出庭受审，参于重大案件执行，协助执行人员采取强制执行措施，财务管理，新闻宣传，文字材料的撰写及向各级机关报送报表及综合材料、机关保洁及安保工作等。（一）协助执行工作。依据《人民法院司法警察条例》，在生效法律文书的强制执行中，司法警察可配合实施执行措施，必要时依法采取强制措施。但实践中随着法院的工作量增加，司法警察的任务自然加重，法院的编制确没有增加，入警和授衔条件依然严格，法警工作量和人员编制少的矛盾更加突出。因此，可通过向社会购买服务，协助执行员负责查询、冻结被执行人的银行存款及其他财产，并将符合条件的失信执行人上网，协助进行划拨、评估、拍卖、变卖。购买协助强制执行服务负责安全保卫工作，配合执行员实施送达、查封、强制搬迁等强制措施，处置执行突发事件，做好执行现场保障工作，增强执行工作威慑力，提高执行效率。（二）协助调解工作。《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》等文件中明确规定，在法院全面推进多元化纠纷解决机制改革的过程中，可进行“委托调解”。法院进行委托调解，借助第三方机构的专业优势，由社会机构接受人民法院委托，有助于减少当事人双方的对抗情绪，为当事人提供方便也减轻诉累，促使其在提起诉讼与达成和解之间进行理性权衡，能有效化解社会矛盾，促进社会和谐。（三）协助法院信息化建设工作。法院信息化建设迫在眉睫，除必要的设备保障外，更多的则是需要专业化人才队伍的支撑，将繁琐、重复的工作交由专业的社会组织，既拓展了科技在审判工作中的应用范围，也可在短时间内迅速提升法院信息化水平，为业务系统的运行提供更好的技术支撑和安全保障工作，也有利于将法院有限的人力从事务性工作中解放出来。同时，法院可在已有的信息化和审判管理系统的基础上，研究建设大数据评估分析等系统，实时动态监控。开发安装文书智能校对系统、司法速算系统等辅助系统，对法律文书的规范化、自动化提供技术支持，减少人为因素造成的差错。开发诉讼服务系统，实现网上立案、网上缴费、信息公开、网上阅卷等功能，为当事人和律师提供全流程覆盖的网上诉讼服务。

三、审判辅助事务购买社会服务现状及问题

（一）缺乏必要的经费保障。我国政法经费保障政策由“分级管理、分级负担”转换为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”，确立了基层法院财政由中央、省和同级财政共同保障的体制。但是，基层法院经费保障的地方化特点仍然较为明显，即地方同级财政仍是基层法院的最重要经费来源。虽然按照司法改革的要求，改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，但这一制度尚有待推进，配套改革方案也有待落实。（二）服务内容存在交叉，没有统一标准。目前，各地法院都在进行购买社会服务，但做法尚不能统一，大多存在不规范现象。一些法院在使用购买社会服务时往往是临时购买、临时管理，不仅录用不规范，而且管理也不规范，随意性较大。对于被派遣人员标准、服务内容、人员分类等设置不够规范，购买社会服务过程中对于所选公司的资质、标准等相关信息不能做到全程公开，透明度仍有待提高。法院人员分类改革中，一项重要的内容就是进行“法官+法官助理+书记员”审判团队得构建，而在实践过程中，基层法院对于法官、法官助理、书记员等岗位职责分工仍不够清晰，这就导致了购买的社会服务存在“交叉”现象。对于一些行政管理类的服务如材料报送、综合协调等，更是缺乏明确具体的量化标准。（三）购买服务非专业化倾向明显。虽然法院向社会购买的服务内容同审判工作有本质区别，但大都于法律密切相关，如法律文书的送达期限、送达方式等，都有确定的法定程序且必须依照进行。因此，要求服务提供者拥有相应的法学教育经历或具备一定的法律从业经验是必要的，但通过调研发现，很多法院对于服务提供者专业化程度要求标准并不统一。知识结构的非专业化倾向，不仅增加了法院的培训成本，而且也不能适应审判辅助工作的实际需求，不能有效促进审判工作整体质效的提升，一定程度上不能达到购买服务的目的。（四）缺乏有效的考核机制。对于所购买服务人员的完成质量、完成效率等未制定统一细化的评价标准，除专业技术服务如财会工作、电子档案扫描录入有详细的工作标准予以考核外，其他如庭审记录、审判流程系统操作、送达裁判文书等，只是单一对是否完成进行考核，而未对像庭审记录质量、送达裁判文书的工作效率等进行评价。单一考核并不能涵盖全部工作内容，考核结果未能与薪酬、奖金等挂钩，另外不同服务提供者之间不同劳却同酬，一定程度上损伤了工作积极性，也难以实现考核目的。（五）服务提供者队伍稳定性差社会服务购买人员所享受的工资、福利等不能纳入国家财政预算，只能在办公经费中列支，但由于办公经费有限，而服务提供者队伍却日益壮大，导致其福利待遇短期内难以提高；社会服务购买人员相较于法院工作人员，职业荣誉度不高。上述两方面因素造成了服务提供者队伍稳定性较差，不仅增加了法院投入的培训成本，也给法院正常开展审判辅助性工作带来一定的困扰。

四、完善审判辅助事务购买社会服务的对策建议

（一）设定科学合理的购买方式。1.按照法定程序公开招标。各级法院在购买服务时，要重点对二年以来平均结案量、审限内结案率等质效指标进行分析研判。在对相关数据分析的基础上，针对审判辅助事务急需或群众满意度较低的项目确定服务需求，并按照集约节约的原则，建立科学的服务项目标准和定价体系，委托专业人员制定资金预算。同时，着重对服务供应方的资质、服务质量、服务成效等建立多维度的评估体系。对申请、招标、反馈等具体环节制定动态管理办法，让社会公众、人社、审计、监察和纪检部门全程参与，增强购买服务招投标过程的透明性和公开性。法院根据工作需要，同派遣公司签订协议，由该公司从社会上招聘工作人员派遣至法院工作，该公司与聘用人员签订劳动合同，以合同形式约定权利义务和工资待遇。2.按照服务内容统一招录门槛。明确要求服务提供方强化所派遣服务人员的专业教育背景，对提供审判辅助服务的，要求其具有法律专科以上文化程度；对于提供行政管理服务的，可要求具有相关专业资格，如文秘、计算机专业、具有会计证书等；对于提供协助执行、拘留等工作强度高、危险系数大的服务的，要求其身体素质达到司法警察体能素质标准，并主要招聘男性。同时，可以与有关院校合作，针对审判辅助工作为法院量身培养所需人才，既可以提高队伍的业务素质，又节约了培训成本。3.细化责任分工确保落实到位。在进行人员分类改革的过程中，将精细化管理细化到每一个部门，针对审判工作，修订院庭长、审判员、执行员、法官助理、书记员等任务职责，针对行政事务性工作修订信息化管理制度、学习培训制度、文件收发管理办法等各项制度及工作规范，力求把每项工作抓精、抓细、抓实、抓规范，减少购买服务之间职责交叉现象，避免相互推诿现象的发生。（二）设定科学的服务评价体系。1.设定科学的绩效考核标准。从工作实际出发，制定符合法院工作规律的考核标准。如针对审判辅助类的服务，基于二年来的审判质效数据的平均值划定工作任务量，采用百分制量化考核形式，通过民主测评、日常规范、工作绩效三个方面对所购买的服务进行综合评价，考核结果分优秀、良好、合格、不合格四个档次，福利待遇设定差别化标准。月岗位津贴依据评定等级确定，绩效考核每年进行一次，考核结果作为表彰、等级晋升、期满续聘、解除派遣和奖励工资发放的依据。连续两年度考核等次为不合格的，退回派遣公司。2.建立科学合理的激励机制。对审判辅助类服务实行单独序列管理，综合服务参照综合管理类的相关规定进行管理，对于不同岗位的服务提供者，分类定级,设置晋升通道。各类人员等级晋升需通过等级晋升考试，考试每年组织一次，原则上逐级晋升，年度考核优秀的，不受此限。如对审判辅助服务提供者，可根据工作年限、综合考勤、打字速度、庭审笔录正确率，并结合等级测试考试，由低到高依次设置为一级至七级七个等级；对于从事行政事务性工作者如综合文秘，可以按照工作年限、撰写文稿数量，参考等级考试结果统一考核，使各类人员均有上升的渠道和空间。对晋升等级做适当限制，避免“新人旧人一个样”现象的出现。新入院人员，试用期满经考核合格，进行初次评审定级，首次最高可评定为三级，院龄不满三年的，等级最高评定为二级，制定轮岗制度规范，建立不合格人员退出机制，确保服务质量水平。

作者:邵立志 单位:连云港市灌南县委办公室