小议宪法责任的逻辑

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本文作者：刘广登工作单位：徐州师范大学

在宪政主义者看来,宪法是人民与政府之间的协议,人民通过宪法授予政府以权力即宪法权力,政府要利用从人民那里获得的权力为人民服务,向人民尽义务。换言之,宪法是用来约束政府的,就像有的学者所言:宪法是唯一一个直接制定用来约束政府的法律[1]。政府在从人民那里得到权力的同时,也要承担起宪法义务,违反宪法义务将受到宪法上的制裁即承担宪法责任。政府宪法责任的理论逻辑就是对政府宪法责任产生和存在的理解与认识,它试图回答宪法责任存在的合理性、必要性和可能性等问题。

一、宪法权力所有者和行使者的分离:政府宪法责任的合理性

无论是资产阶级思想家还是马克思主义经典作家,都认为人民是权力的所有者,一切权力的本源在于人民,这是展开全部宪法问题包括宪法责任问题的逻辑前提,当然,资产阶级思想家和马克思主义经典作家对人民为什么拥有主权的分析路径是不同的。一般认为,近代意义的主权观念的首创者是法国古典法学家让#博丹。博丹从反封建领主的割据状态出发认为,作为国家最高权力的主权应该属于君主,主权是公民和臣民的不受法律约束的最高权力。在他看来,主权的权威是绝对的、不可分割的和永久的,主权的统治权和绝对权力在于不经臣民的同意而向他们颁布法律,一个握有主权的君主就得把法律掌握在自己的手中以便根据环境对它们进行变革和修正。对君主的权力不存在程序性和实质性的约束,而他的法令必须被国家官员执行,必须被公民服从。总之,在博丹那里,主权是属于君主的。主权学说到启蒙思想家那里发展为人民主权的思想。人民主权的提出是主权观念的革命性改变,它是由卢梭在前人主权学说的基础上发展起来的。卢梭认为,人生来自由,具有自然权利,处于没有国家或政府的自然状态,为了解决自然状态的困难和不方便,人民通过协商,形成共识,达成契约:每个人都让渡一部分自然权利,把大家让渡的这部分权利交给一个后来称之为国家或政府的组织手里,交给政府的权利就成为权力,因此权力来源于人民;政府权力的正当性就在于人民公意的认同及人民主权的赐予。尽管人民主权学说所依据的自然状态、社会契约、自然权利并非是一种真实的存在,在一定意义上讲是一种政治假说,但据此而得出的主权在民的结论却是意义巨大,可以说是人类思想史上的重大革命。从此以后,人民是国家权力的合法性来源就成为资产阶级思想家的共识,人民是一切正当政治权力的基础这个命题在当时简直就没有争论,由于一切人生来都有同样的天赋权利,一切合法性政府必须以个人同意为依据,因此,人民大众显然是国家的基础。无论何种主权,非经人民同意和批准,都无法存在或继续存在。因此,人民所固有的和不可剥夺的主权就被认为是一个有效性无可争辩的政治原则一个无懈可击的前提。尽管这个学说经常被引用,但很少有人对它进行科学的探讨;确实,它被一致公认到这个地步,以致再对这个问题苦心论证似乎是多余的了[2]29。人民主权并非资产阶级思想家的专利,人民群众是历史的创造者、人民是国家和社会的主人本来就是马克思主义的基本观点。马克思、恩格斯从历史唯物主义的基本原理出发,也得出了人民主权的结论。马克思在批判黑格尔的君主主权思想时,就曾以人民主权思想作为反对封建专制主义的武器。他指出:人民的主权不是从国王的王权中派生出来的,相反地,国王的主权倒是以人民主权为基础的。[3]马克思在谈到德国国民议会的权力时说:国民议会本身没有任何权力人民委托给它的只是维护人民自己的权利。如果它不根据交给它的委托来行动这一委托就失去效力。[4]当然,马克思主义的人民主权理论和资产阶级的人民主权学说有很多不同,其根本的区别在于两者立论的基础截然不同。资产阶级启蒙思想家的人民主权学说是建立在唯心主义基础上的,因为其立论基础是无法证实的自然状态和社会契约;马克思、恩格斯通过对人类社会基本矛盾的分析,得出了生产力是人类社会发展的最终决定力量,进而得出人民群众是历史的创造者的结论。在马克思主义者看来,国家权力产生于人民的意志,是人民斗争和革命的结果,而不是什么契约的结果。人民主权学说的出发点和归宿在于论证了国家的合法性,解决了国家的权力来源问题即人民是真正的权力的所有者。如果作为权力所有者的人民能够事必躬亲,始终做到由自己来直接行使权力,做到权力所有者和权力行使者的统一,自己对自己负责,是一幅人民真正自己治理自己的民治的政治图景,那么,这种直接民主的美妙的政治图景至今仍被人们所怀念。然而,这种直接民主的政治实践是有条件限制的:只能在小国寡民的城邦社会里。随着城邦社会的瓦解,在疆域拓展、人口庞大的现代民族国家里,人民自治的直接民主就很难适用,在此情况下,应该怎样体现人民主权的原则呢?对此,西方政治思想家阵营内就发生了关于直接民主和间接民主的分歧和争论。卢梭把人民直接参与公共事务视为真正自由的前提,他应是近代倡导直接民主、反对间接民主代议制民主的坚定的思想家。卢梭在《社会契约论》一书中,竭力主张并论证直接民主制,他认为:在一个真正自由的国家里,公民都应直接参与政治,决定公共事务,他还说:一旦公共服务不再为公民的主要事情,并且公民宁愿掏自己的钱口袋而不愿本人亲自来服务的时候,国家就已经是濒临毁灭了[5]123。卢梭从人民主权的不可分割和不可代表的立场出发指出:代议制起源于封建政府,起源于那种使人类屈辱并使-人.这个名称丧失尊严的、既罪恶而又荒谬的政府制度,所以,在代议制下人民的议员不是也不可能是人民的代表,他们只不过是人民的办事员罢了。他说:英国人民自己自以为是自由的,他们只在选举国会议员期间才是自由的,议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们等于零了,在他们那短促的自由时刻里,他们运用自由的办法,也确乎是值得他们丧失自由的[5]125。但是卢梭也认为,要实行直接民主制,需要具备许多条件,因而真正的民主制从来就不曾有过,而且永远也不会,事实上,他还是等于承认了随着现代民族国家的出现,直接民主制是不可能的。既然以个人参与为基础的民主即直接民主只有在一定条件下才是可能的,一旦这些条件不存在,那么代议制民主就是必然的合乎逻辑的选择。代议制原则的逻辑与现代民族国家所奉行的人民主权原则的逻辑是统一的,代议制民主是人民主权在现代民主国家的体现。但是,不可回避的问题随之而来,那就是国家权力的所有者(人民)和国家权力的行使者(政府)是分离的,作为主权者的人民就不能不考虑:公共权力的行使者能否按照人民授权的目的去行使公共权力?行使公共权力的人是否会用手中的权力追求自己的利益呢?怎样防止和避免公共权力的异化呢?诸如此类的问题从古希腊的柏拉图开始就在寻求解决问题的答案,一是德治,一是法治。到了近代以后,与法治紧密相联的宪法和宪政大兴其道,人们试图通过宪法的制度性安排来保证权力行使者谨慎地运用手中的权力,并且运用权力为人民服务。而在宪法的制度性设计中,就包括了以宪法责任为核心的宪法监督制度。罢免、创制、复决这些制度的建立就是为了保证当选后的代表更好更忠实地尽职尽责。宪法责任的存在就如同权力行使者头上的紧箍咒,时刻提醒着掌握公共权力的人:不要辜负人民的重托,否则,人民就会运用宪法设定的程序让行使宪法权力者承担否定性的后果。

二、人性和权力的二重性:政府宪法责任的必要性

人民为了自己的根本利益,需要一种独立于自己的公共权力,公共权力的出现确实为人民的利益发挥了作用,显示其善的一面。但不可否认,权力有作恶的滥用的自然本性:这一原则由西方人士所信奉,最迟同文字、文明一样古老[6]。人性恶的观念对西方政治文化有着极其重要的影响。在西方政治思想史上,虽有少数思想家(比如柏拉图),把治理国家解决政治问提的途径归结到追求一个完美的人格哲学家,希望执掌权力的人,透过内在的道德培养,由一个完美的人格去净化权力,但绝大多数思想家都是把制度设计如何防恶、抑恶放在首位。在探讨制度的必要性和功能设计时,英国思想家大卫#休谟提出了著名的无赖原则。在休谟那里,制度设计要求对所有人都一视同仁,必须假定人一旦进入政治生活,掌握公共权力后,由于人的恶性使然就可能成为无赖。他说:政治家们已经确立了这样一条准则,即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时,应把每个人视为无赖在他的全部行动中,除了谋求自己的私利外,别无其他目的。[7]既然人是理性的谋利动物,制度设计就必须达到如下目的:不论行使权力的人多么利欲熏心,通过完善的制度机制功能,使人规规矩矩地服务于公益。当然,这种制度设计主要通过宪法来体现。休谟的无赖假定,目的不在于追寻人性的真相,而是先设定一种最坏的情形以求防患于未然。这种制度设计的人性恶预设在美国开国先贤那里形成了共识,并且成为世界上第一部成文宪法美国宪法的重要思想源泉。麦迪逊在费城制宪会议上忠告人们:政府本身若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需对政府有任何外来的或内在的控制了。在权力问题上,请别再奢谈对人类的信心,让宪法的绳索约束人类的罪恶行为吧。[8]针对美国开国先贤的这些言论,美国学者梅里亚姆指出,对于当时的思想家来说,政府不只是人民的仆人,而且是一个不能信赖的靠不住的仆人。不能让政府自由地掌握它主人的事务,相反,必须对它施加限制;必须在每一个可能的要点上对它约束,随时对它抱有戒心。否则,它就不再是仆人,并且反仆为主。政府永远倾向于成为压制的,因而是个人自由的大敌。[2]41马克思主义以历史唯物主义来解释人性,科学地揭示出人的本质是社会关系的总和,并且处于不断的发展变化之中,是有其阶级性的、具体的而非抽象的。但是,马克思主义并不否认公共权力负面作用的存在和权力异化的可能。恩格斯曾指出:社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己的共同利益。但是,后来,这些机关,而其中主要是国家政权,为了追求自己的特殊利益,从社会的公仆变成了社会的主人。这种情形不但在世袭的君主国内可以看到,而且在民主的共和国也可以看到,而无产阶级在夺取政权后,国家最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利之后所继承下来的一个祸害;胜利的无产阶级也将同公社(巴黎公社引者注)一样,不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面,直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止[9]。既然人性是恶的,权力也是必要的恶,随之而来的问题理所当然的是如何抑制恶性,怎样制约权力和行使权力的人。思想家们不约而同地给出了答案:分权制衡。分权思想可以追溯到古希腊的亚里士多德,他在《政治学》一书中就认为:一切政体都有三个要素议事职能、行政职能和审判职能[1],它们构成整体的基础。古罗马思想家波利比阿继承了上述思想,并结合罗马混合政体的政治实践,初步提出了分权制衡的主张。他把政府分为人民大会、元老院和执政官三部分,认为执政官是君主政体的因素,元老院具有贵族政治的因素,人民大会是民主政体的因素。国家权力的这三个方面要相互配合、彼此合作,才能保证一个均衡、正常、稳定的国家结构。当权力系统某一部分暴露出过分揽权的倾向时,就应受到其他部门的抗拒和抵制。任何越权的行为都必然会被制止,而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉[11]。到了近代,分权学说在孟德斯鸠那里得到发展和完善。孟德斯鸠将国家权力一分为三,即立法权、关于国际法事项的行政权力和关于司法权民政法规事项的行政权力。他认为第三种权力可称为司法权,而第二种权力可简称为国家的行政权。国家权力是不能掌握在一个人或一个机关手中的,否则,公民的权力没有保障。他说:当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不复存在了;因为人们要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律,并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官便将握有压迫者的力量。[12]美国的开国先贤不仅继承了前人的分权思想,更主要的是他们将分权理论具体运用到了世界上第一部成文宪法和国家机构创建的实践中,从而使三权分立由理论变成了现实。权力分立的宪政安排的直接目的是权力之间的制衡,最终目的是为了保障人权,实现作为宪法权力所有者人民的根本利益。但是由于人性恶的存在,权力行使者不会那么循规蹈矩,如果被授予宪法权力的机关和个人超越宪法厘定的权力边疆,不履行宪法职权,或怠于行使宪法权力,从而辜负了人民的托付,违背了人民的根本利益,应该怎么办呢?按照洛克、卢梭的设想,人民就拥有革命的权力,用强力对付强力,当人民发现政府的行为与他们的委托相抵触时,人民仍享有最高的权力来变更和罢免政府。为了防止政府违背人民的意志而篡权,他认为应当定期举行集会,由人民讨论并表决两个问题:第一,主权者愿意保存现有的政府形式吗?第二,人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的人们继续当政吗[5]134?美国的宪政精英们在起草美国宪法时,则把弹劾写进宪法,成为制约总统、副总统、法官及其他联邦官员的重要的宪法责任形式,其后以美国宪法为模式的国家的宪法都毫无例外地包含了弹劾条款,而那些议会制国家的内阁也可以因不信任投票而倒阁。就社会主义而言,在社会主义国家建立之前,马克思恩格斯曾对巴黎公社的选举制和随时罢免、撤换制给予了很高评价,在后来的社会主义国家颁布的宪法里,罢免是社会主义国家宪法责任的主要表现形式之一。不论是西方宪政国家还是社会主义国家,除了宪法规定了宪法责任的形式外,同时还规定了宪法责任的实现机制。

三、由人治到法治的转变:政府宪法责任实现的可能性

讲到法治,人们首先会想到亚里士多德的经典性论述:法治应当包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的。亚里士多德的这一界定可以理解为是从法律自身要求和法律在社会中的实现程度这两个方面最早揭示出法治所应具备的两个基本属性:法律的权威性和法律本身的优良品性。他的这一解释奠定了后世法治解释的根基,因而,自近代以来,西方一些政治家和思想家对法治含义的揭示都或多或少地受到亚里士多德对法治解释的影响,一直把法获得普通的服从和良法作为法治的应有之意。从亚里士多德的经典定义我们可以推导出或者说我们可以理解为:首先,法治是一种观念和原则,即法律至上的观念和依法行为的原则;其次,法治是一种治国方略和调控方式,它和人治是对立的;再次,法治是一种理想的社会状态,由于每个人特别是行使权力的人具有法律至上的观念,都依照既有的法律作为自己的行为准则而使得整个社会井然有序。如果这样来理解法治就不难发现,法治和宪法、宪政的关系非常密切。有学者认为,在一定意义上说宪政与法治是同义语,但笔者更愿理解为:法治是宪政的条件和基础,或者说宪政只有在法治的宏观背景下才是可能的。因为,只有每个人特别是行使权力的人具有法律至上的观念,宪法至上的意识才能找到归宿;只有每个人自觉地服从法律、依法办事,宪法才能实施。因此,只有在法治背景下,宪法才能获得真正的服从和尊重,也只有在法治的条件下,行使权力的人违反了法律,包括违反宪法才有可能受到制裁。总之,只有法治的,才是宪政的。法治是存在良宪并能使良宪真正实施的宏观背景,同样,也只有在法治环境下,对违反宪法的责任者才有可能追究。但是,仅仅有这种宏观背景还不够。宪法责任的实现还必须借助于具体的制度作为基础性条件,其中公民是否享有知情权,政务信息是否公开,能否实行自由公正的选举,对宪法责任的追究至关重要。前文已论及:直接民主制只适于小国寡民的城邦国家,在地广人众、经济利益存在区域、产业分化的民族国家里只能实行间接民主制,人民只有通过一定的途径将自己的部分权力让渡出去,交由特定的机关和个人代为行使。特定机关和个人权力取得的途径就是人民授予权力的途径,从制度设计的层面讲,来自于宪法。人民通过宪法的授权,使得特定的机关和个人取得权力(宪法权力),从操作层面来讲,人民是通过选举来选择特定的宪法权力行使者的,人民通过选举让特定的人拥有宪法权力,因此,选举的原初功能可以概括为:选择和赋权。所谓赋权,就是指赋予权力合法性的功能。在现代国家,只有按照选举的方式所产生的执掌公共权力者,才具有合法性。用托马斯#杰斐逊的话说,宪政制度下的选举提供了一个处理公共权力转移的和平途径,而传统政体下的政治权力演绎的则是专制、反抗、暴力和阴谋的不合理循环,这样没完没了的反复下去[13]。因此,选举的原初功能就在于:它为政治统治披上了合法性的外衣,为权力的统治和权力服从提供了合意的法律文本,同时,也打开了通向民主之路的途径。尤其是普通的选举制度,使现代政治统治的合法性得到了绝大多数成员的认可而更具有吸引力和号召力,从而把形式的合法性与实质的合法性有机地结合与体现。[14]民可载舟,也可覆舟,人民通过选举赋予特定的人行使宪法权力,同样也可以通过选举让已经掌握宪法权力的人中止行使宪法权力或拱手交出宪法权力,这就是现代选举的另一个基本功能即监督功能。就选举的监督功能而言,选举权是公民手中掌握的无形力量,这种无形压力促使通过选举而产生的行使公共权力的人谨慎地使用手中的权力,积极践行他在当选前所作的承诺,否则,选民有权收回当初的授权或委托,经过法律程序提前解除其职务,或撤消政府的合法性,另行改组或重组政府。作为主权者的人民在把权力授予出去以后,为了保证权力为自己服务,必须对行使权力者进行监督,但监督的一个重要前提就是人民能够掌握权力行使过程的种种信息,即人民必须知情。而知情意味着政务信息的公开,知情权和政务公开是一个问题的两个方面。西方国家的知情权理念和知情权的实现都是针对国家行为的公开性而言的。洛克在其《政府论》中指出:无论国家采取什么形式,统治者应该以正式公布的和被接受的法律,而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。因为只有这样才能使人民知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障并将统治者限制在适当的范围内[15]。美国开国功臣托马斯#杰斐逊曾在写给友人的信中强调:政府的基础源于民意,因此,首先应该做的就是使民意正确,为免使人民有误,有必要通过报纸,向人民提供有关政府活动的充分情报。进一步则要研究把新闻广泛地传递到全体人民中去。他还提出了表达自由的概念,其中就包含了把掌握的信息公开表达、传播出来即信息自由和信息公开。他指出,政府信息公开的重要性如同太阳对空气中的细菌一样重要,也像路灯防止小偷一样重要[16]。曾任美国第四任总统的詹姆斯#麦迪逊说:公众要想成为自己的主人,就必须用学得的知识中隐含的权力来武装自己;政府如果不能为公民提供充分信息,或者公众缺乏畅通的信息资源,那么所谓面向公众的政府,也就沦为一场滑稽剧悲剧的序幕[16]。美国宪法修正案第一条规定:国会不得制定下列法律:建立宗教或禁止宗教自由;削减人民言论或出版自由;消减人民和平集会及向政府请愿申冤之权力,这个修正案的意图在于保障言论自由,但同时也暗含了对公民知情权的保障,该修正案成为后来美国知情权保护法律制度的依据。法国人权宣言第11条宣称:自由交流思想和意见是人类最珍贵的权利之一;每一个公民都可以自由地说话、写作及发表自己的作品。第15条规定:社会有权力要求机关工作人员报告工作。与知情权和政务公开的理念相适应,西方国家逐步确立了政务公开的制度,为宪法责任的实现提供了制度性前提。