宪法修改方式之评析

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中国现行宪法颁行于改革开放之初的1982年，即1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称1982年宪法），之后分别于1988年、1993年、1999年和2004年以修正案的方式进行了四次修改，共计通过31条修正案。对宪法的修改所采用的方式体现了一个社会对宪法所秉持的基本态度、对是否真正选择宪法生活的基本态度，特别是对宪法作为调整社会基本关系的法规范的基本态度，从一个侧面也反映着一个社会的文化价值选择。对现行宪法的修改方式进行分析，可以看出宪法在中国社会的地位和价值，同时，也有益于改进未来的修宪技术。

一、选择以“修正案”方式修改宪法之考量

自1954年我国第一部宪法颁行以来，全国人民代表大会（以下简称全国人大）分别于1975年、1978年和1982年三次以整体修改的方式修改了前一部宪法；1979年、1980年两次以部分修改的方式修改了1978年宪法。1979年和1980年对宪法的部分修改采用的是决议的方式，即由全国人大先通过一个修改宪法的决议，再依据该决议对宪法文本的内容直接进行修改，并颁布一部全部内容为有效内容的正式的宪法文本。这两种方式的共同特点是修改之后重新颁布一部全部内容为有效内容的新宪法，区别仅仅在于修改内容的多寡。显然，在修改之后重新颁布一部全部内容为有效内容的新宪法，其优点是宪法规范的有效性十分明确。换言之，人们所看到的宪法文本上的内容均是有效的，无效的部分已经从文本中删除。但问题是，明确有效性的用意是什么？从积极的意义上说，采用这种修改方式便于识别有效的宪法规范，不需要运用“后法优于前法”的原则对宪法规范的效力作出判断，因而有利于宪法的实施。然而从消极的意义上说，重新颁布一部宪法意味着在直观上原有的宪法文本遭到废弃，甚至使人产生宪法内容“又一次”被改变了的印象。也就是说，经常颁布一部新宪法会破坏宪法的稳定性，损害宪法在社会成员心目中的神圣性和尊严感，进而不利于宪法的实施。因而，需要在社会变迁必须修改宪法的同时又要保持宪法的稳定性两者之间求得一种平衡。与1979年和1980年两次对1978年宪法的部分修改的方式不同，1982年宪法颁行以来的1988年、1993年、1999年和2004年，全国人大采用的则是美国式的“修正案”的方式修改了现行宪法。①关于采用这一方式修改宪法的原因，“1988年2月27日，六届全国人大常委会委员长会议研究由全国人大常委会向七届人大一次会议提出修改宪法案时，彭真委员长提出：这次对宪法的修改采取修正案的方式，这是美国的修宪方式，比法国、苏联和我国过去的修改宪法办法好。彭冲副委员长和王汉斌秘书长对实行这种修宪方式作了说明。采取这种方式，得到了委员长会议和常委会会议全体组成人员的赞同。从此，这一修改宪法方式被肯定下来”。②宪法学者在探讨此次宪法修改问题时，也认为采用修正案方式是为了维护宪法的权威性和稳定性。③因此，修正案方式受到了各界的普遍认同。

由于种种原因，我国宪法的权威性是非常欠缺的。根据全国人大和全国人大常务委员会（以下简称全国人大常委会）的基本认识，导致这一问题产生的基本原因是，我国宪法的稳定性不够。在1949年新中国成立以后的33年中，除起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》外，宪法共进行了三次整体修改和两次部分修改，而美国在建国200多年的历程中没有对宪法进行过一次整体修改。因此，宪法的稳定性是保证宪法权威性的基本因素。在此认识下，全国人大常委会以修正案的方式向全国人大提出修改宪法的建议是非常正常的。同时，这一修改方式也表达了执政党希望通过保持宪法的稳定性而保证宪法的权威性的一种愿望；这一修改方式与1982年宪法所规定的宪法地位和表达的宪法精神是一致的。④学界特别是宪法学界非常担忧宪法的权威性未得到充分体现。近代以来，特别是进入现代以后，不同国家的人们都普遍选择了宪法生活，或者说选择了在宪法之下的生活，使社会保持了稳定、安宁的秩序，使人权获得了保障。宪法之所以能够成为一个社会的根基，是因为它承载着社会的稳定和发展所必需的主流价值观。⑤也正因为这样，社会成员才将宪法奉为社会的最高法，必须依据其形成统一的秩序。换言之，必须依据人民在宪法中所认同和选择的社会主流价值观形成统一的社会秩序，人民希望在宪法秩序之下以一种宪法生活方式生活。宪法的权威性如何关系着宪法所确认的社会主流价值观能否实现，关系着按照宪法所确认的社会主流价值观形成统一的社会秩序和生活方式能否实现。保证宪法具有权威性的条件有许多，如民众的宪法信仰、宪法的有效实施、违宪审查制度的实效性、宪法规范与社会实际的相适应性等。其中，民众的宪法信仰又是一个重要条件。而民众能否对宪法保持着信仰又决定于多种因素，如宪法所确认的价值观是否凝聚了民众的共识、民众的宪法诉求能否获得有效满足、民众的宪法权利能否获得有效保证、强大的公权力能否受到宪法的有效制约等。由于宪法的超强稳定性保证了符合民众要求的社会主流价值观的确定性，保证了民众所希望的社会秩序的实现，保证了民众所希望的生活方式的实现，因此，宪法的稳定性是培育民众宪法信仰的一个重要的基础性条件，当然并不是全部条件。执政党通过修正案方式修改宪法来保持宪法的稳定性，并培育民众的宪法信仰，进而增强宪法的权威性。这种努力和愿望是非常值得肯定的。这表明执政党并非将宪法单纯地看做一种政治宣言，仅能起到政治宣示的作用，而是希望宪法作为一种法规范能够起到形成和维持社会秩序的统制作用和基准作用。然而，需要注意的是，单纯依靠修正案方式保持宪法稳定性的做法并不能达到培育民众宪法信仰的目标。要使宪法在国家中具有最高的权威性，还有其他诸多方面的工作需要去做，⑥即使是在培育民众的宪法信仰方面也还有许多方面的工作需要展开。因此，如果在增强宪法权威性方面仅仅停留在现有的修正案方式上止步不前，那么宪法修正案本身所能发挥的功效也是十分有限的。

二、以修正案修改宪法的方式之改进

基于上文所述的宪法的地位和功能以及宪法修正案的功能，我国已经采用的修正案这一宪法修改方式需要在以下四个方面作出改进。

（一）修正案应逐条通过而不应采用捆绑方式一次性通过

1982年宪法自颁行以来，共通过了31条修正案，即1988年通过2条、1993年通过9条、1999年通过6条、2004年通过14条。宪法学界的通说是将修正案表述为“四次修正案”，因为每一次修正案都是经由全国人大代表一次性投票表决而非逐条投票表决通过的。也就是说，1988年全国人大代表对2条修正案、1993年对9条修正案、1999年对6条修正案、2004年对14条修正案分别一次性投票表决通过。对修正案的这一表决方式也表现了执政党对宪法功能的基本认识。宪法在本质上是一个国家在特定历史期间各种政治力量对比关系的根本反映，是各种利益的总平衡器。宪法中的每一个条款无不涉及和触动着不同利益之间的平衡关系，每一个条款的变动无不牵动着不同利益所有者的神经，进而改变着不同的阶层、集团和群体的利益之间的关系。因此，宪法的修改就必然会改变原来的利益关系和秩序，也就必然为所有的社会成员所关注。如果将所有需要修改的内容作为一个整体置于一张表决票中，由修宪机关的成员进行表决，那么，由于这些成员代表着不同的利益群体，因此很有可能出现的结果是他们赞成其中一部分内容、反对另一部分内容而在表决时处于两难的境地。⑦在能够正常充分自由表达民意、宪法又实际起着规范作用的情况下，修正案有可能都不能获得通过；反之，修正案都能够获得通过并不足为奇。我国采用捆绑式通过宪法修正案，最多的一次为14条之多，却并未见到修宪机关的成员或者社会成员就此提出异议，⑧修正案也都以较高的票数获得通过。⑨这也从一个侧面反映出宪法在我国社会中的实际作用。在制定宪法时，宪法文本并不需要逐条获得通过，而只需要整体通过。⑩笔者认为，这是因为宪法文本是一个整体结构，具有内在的合理逻辑。同时，在制定宪法时，制宪者在起草和通过过程中意见辩论的时间往往很长，而修改宪法则是对已经实行多年并已成熟的一部分社会关系和社会秩序的确认。法律的修改往往不需要逐条通过，其既具备已有充分辩论过程的因素，又有违宪审查制度保证的考量。宪法是正当性的载体，换言之，宪法是其他法律正当性的判断基准。当法律是否符合宪法存在争议时，我们可以通过违宪审查制度的运行来作出判断；当宪法规范的正当性存在争议时，我们却不能期待通过一种具有更高级效力的制度来作出判断，而只能通过下一次的修宪作出改变，或者在终极意义上由人民通过行使抵抗权予以改变。

（二）修正案应该可以作为独立的条款予以引用

修正案不是对正文的直接修改，而是间接修改或者补充。因此，修正案必须能够作为独立的条款加以引用。《美国宪法》的前10条修正案是原来宪法中没有的内容，是对宪法正文的补充，所设计的条款可以作为独立的条款直接引用，这是可以理解的。而以后通过的修正案是对原正文条款或者修正案条款的修改，也设计成独立的条款可以直接引用，这也符合修正案的实际功能。例如，《美国宪法》第11修正案规定：“合众国的司法权不得被解释为适用于由他州公民或者任何外国公民或者国民对合众国一州提出的或者起诉的任何法律或者衡平法的诉讼”。又如，《美国宪法》第18修正案规定：“（1）自本条批准一年后，凡在合众国及其管辖的所有区域内，制造售卖或转运酒类饮料者，均应禁止。其输入或输出于合众国及其管辖的土地者，亦应禁止。（2）国会与各州均有制定适当法律，施行本条规定的权限”。而《美国宪法》第21修正案第1款规定：“合众国宪法修正案第18条，应即废止之。”这是以修正案废除修正案的表述。如果修正案没有被设计为可以独立引用的条款，而修正案的性质是不直接对宪法文本进行的变动，那么，在适用宪法时，就无法直接引用修正案。我国宪法修正案几乎每一条都存在这一问题，具体说来存在以下两种情况。1．修改已有的内容。此种情况又可分为两种情形：（1）修改原来宪法文本中的内容。宪法修正案第2、3、5、6、7、8、9、10、11、14、17、19、20、22、25、26、27、28、29、30条属于此种情形。在此种情形下，将修改以后的规定直接设计为独立的条款即可，而没有必要将原有条款的规定列举出来以表明是对应的修改。例如，宪法修正案第5条将宪法第7条“国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展。”修改为：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”其实，该条可以直接设计为宪法修正案第5条即可：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”又如，宪法修正案第7条将宪法第15条“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划”修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”同理，该条也可以直接设计为宪法修正案第7条：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”在这种情形下，宪法适用者以“后法优于前法”的原则判断实际有效的宪法规范。（2）以后一个修正案修改原有修正案的内容。宪法修正案第12、15、16、18、21条属于此种情形。在此种情形下，将新修改的内容直接设计为独立的条款，没有必要先列出原来的规定再进行修改。例如，宪法修正案第21条将宪法第11条第2款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”其实，该条可以直接设计为宪法修正案第21条：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”如果按照原来修正案的设计，存在两个问题：（1）在引用该条款时，究竟引用的是宪法第11条第2款还是宪法修正案第21条？如果是引用宪法第11条第2款，宪法修正案这种修改方式就是不直接改动宪法文本中的文字，因此，宪法第11条第2款仍然是1982年宪法通过时的规范表述，而不是修改以后的表述；如果是引用宪法修正案第21条，第21条的表述不便于引用，同时它又说把第11条第2款修改为新的规定。（2）宪法修正案第21条所引用的宪法第11条第2款的规定并不存在。1982年宪法第11条第2款的规定是：“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”该条经过了1988年和1993年的修改，修宪者是将经过1988年和1993年修改后的内容作为宪法文本的第11条第2款，而1988年和1993年也是以修正案的方式修改宪法，也并没有对宪法文本原来的文字表述作出变动。2．在宪法文本中增加新的内容。宪法修正案第1、4、13、23、24、31条属于此种情形。在此种情形下，直接将新增加的内容设计为条款即可，而没有必要规定新增加的内容补充在原宪法文本的第几条第几款。例如，宪法修正案第13条规定，宪法第5条增加一款，作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”该条完全可以设计为宪法修正案第13条：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”如果按照原来的设计，在引用该条规定时，是引用宪法修正案第13条还是引用1982年宪法第5条第1款？如果引用1982年宪法第5条第1款，而第5条第1款却不是这一规定；如果引用宪法修正案第13条，而修正案第13条又说增加为宪法第5条第1款。如此牴牾，殊不妥当。

（三）规范表述上应采用严谨的法律语言

已有的宪法修正案在规范表述上或者不严谨或者政治语言痕迹浓厚。例如，宪法修正案第4条规定，宪法序言第十自然段末尾增加：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这一表述存在的问题是：（1）“长期”是多长？（2）“发展”是如何发展？又如，宪法修正案第16条规定，宪法第11条修改为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。这一表述存在的问题是：（1）“等”还包括什么？（2）如果说非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，那么，什么经济是不重要或者次重要的组成部分？由于非公有制经济是相对于公有制经济而言的，因此结论只能是公有制经济是社会主义市场经济不重要或者次重要的组成部分，但宪法的规定是公有制经济是社会主义经济制度的基础。两者相互矛盾。导致这一矛盾产生的原因是“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”这一表述是政治语言而非法律语言。宪法修正案直接引用了政治语言，而未考虑到宪法规范是法规范的一种，应当采用法律语言。其他如“重要思想”、“双层经营体制”、“逐步”、“推动”、“协调发展”等，也同属于此种情况。

（四）秘书处通过的宪法文本的效力亟待明确

1993年和1999年对宪法部分内容的修改继续沿用了1988年采取的修正案方式，所不同的是，明确提出在新出版的宪法文本中按修正案把宪法原文改过来。这是对1988年修宪方式的一个补充。“当时，宪法修改小组办公室提出，在新出版的宪法文本中按修正案把原文改过来并加注，注明修改的日期。胡绳同志（他是宪法修改小组成员）写来一信表示赞同按修正案把原文改过来，同时提出：‘似不宜插入修改日期的注解。经修改后的全文即现行宪法，这是一个完整的宪法。如插入注解反而破坏了完整性，且造成误解：这种注解是现行宪法中必备部分吗？任何情况下引用宪法都必须连带加上这种注解吗？再者，加上注解，也不知道修改的是什么（这要看后面附录的修正案才知道）’”。为此，宪法修改小组专门讨论了这个问题，并确定新的宪法文本式样，即直接将宪法文本按修正案内容改过来，形成一个完整的宪法文本，不另加注解。但是，当时除了中国民主法制出版社用了这个式样外，其他出版社出版的文本并未按修正案把原文改过来。1999年修宪中，中共中央和全国人大都重申，在新出版的宪法文本中按修正案把原文改过来。瑏瑢全国人大常委会副委员长王兆国同志指出：“为了维护宪法的权威和尊严，保证宪法文本的统一，同时有利于学习和实施宪法，建议本次会议通过宪法修正案后，由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正，将1982年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布。”

如前所述，因修正案的表述方式使得修正案无法作为独立的条款加以引用，因此才有了上述宪法修改小组、中共中央、全国人大和王兆国同志所代表的全国人大常委会的意见。但是，如此一来，便产生了以下两个问题：

1．出版社和秘书处将修正案加入宪法中的宪法文本是否具有法律效力？按照宪法的规定，全国人大是我国唯一的宪法修改机关，只有它才能通过有效的宪法修改。换言之，只有全国人大才能通过有效的宪法文本，其他一切国家机关、社会组织、公民个人等编辑出版的宪法文本都不具有法律效力。出版社属于企事业单位，秘书处属于全国人大主席团的秘书机构，它们将修正案加入宪法中的宪法文本并不具有法律效力而只具有学理意义。因而，这一处理方法仍然不能解决引用困难的问题。

2．采用修正案方式修改宪法的意义何在？修正案方式的精髓就在于，既因社会的变迁而修改了宪法的内容，又不变动宪法文本的文字，使宪法保持一种形式上的相对稳定性，以增强宪法的权威性。而如果根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正，并重新颁布一部有效的宪法文本，那么，修正案方式与决议的方式无异。或者说，修正案实际上就是决议的一个变种。

由上可见，如果在对宪法的修改时未能反思实际采用的修正案方式的不足，而是继续沿用既有的思路和做法，那么后果将是弱化宪法的权威性，继而采用修正案方式的初衷也将不复存在。