村民自治宪法学综述

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一、困境探因:村民自治缺乏宪法保障

(一)“政府权力中心主义”导致村民自治组织的异化

按照《村民委员会组织法》的相关规定，基层政府对村民委员会进行指导、支持和帮助，村民委员会有义务协助基层政府工作，二者之间的法律关系是指导和被指导关系，而不是领导与被领导关系，这是村民自治的核心问题。［1］但是，在实践中，基层政府和村委会却是领导与被领导关系。因此，有学者认为目前的村民自治制度实际上是集“村治”“行政”“经营”“党务”四位一体的制度。［2］这种“四位一体”式的自治组织很难独立行使自己的意志，为村民服务。为何会出现这种“四位一体”式的自治制度?根本原因在于这种制度便于国家权力通过村民自治组织向农村渗透，以便将所有农村和村民都纳入国家政治权力的实际控制之下。［3］在我国目前宪政模式下，地方政府的官员实际上都是自上而下逐级任命的，官员的升迁决定权实际上主要掌握在上级机关领导们，有时甚至是某个人手中。因此，某些地方官员出于自身利益最大化的理性考虑，往往在实际管理中选择唯上是从，而不会以人民利益、社会或国家的公共利益为重，更不会唯人民的意志是从。加上目前“发展就是政绩、GDP就是升迁”的官员政绩评价体制，省级官员需要县、市级下属提供政绩，县、市级官员需要乡、镇官员提供GDP这个升迁跳板，而乡、镇官员必然向农村、农民要发展政绩和GDP。当村民自治有利于创造政绩和GDP时，基层政府及其官员就千方百计地予以引导、扶植和支持;而当村民自治不利于创造政绩和GDP时，某些基层政府及其官员就不惜动用政府权力竭尽全力地劝阻、阻挠和打压。这已成为“政府权力中心主义”的惯性思维，在这种实践惯性的长期影响下，一些地方的村民自治组织已经异化，成为政府权力的工具。目前，全国各地先后出现的诸如“万亩农业观光园”“万亩大棚”“万亩辣椒园”等不适合农村生产的“政绩工程”，就是这种“政府权力中心主义”的最佳实践例证。

(二)宪法没有充分发挥规范政府权力、保障村民自治权利的基本功能

从宪法层面上来看，村民自治属于中央与地方关系问题的一部分。中央与地方关系问题的核心是划分中央与地方权力的标准和方式。如果中央权力不够，地方权力过大，必然会造成地方“诸侯割据”而架空中央的态势，其结果将最终导致国家的四分五裂;如果中央权力过于强大而地方权力过于弱小，则必然会出现强大的中央集权，从而遏制地方治理的积极性和主动性，其结果不是导致“一刀切”式的中央专横就是导致地方政府“上有政策、下有对策式”的中央无能。［4］因此，在很大程度上，中央与地方关系模式选择决定着中央、地方政府及其官员和普通老百姓的行为方式乃至整个国家机构的运行效率、资源流向以及整个国家的发展前景。然而，从目前现有的研究成果来看，尽管国内学者们也很关注中央与地方关系，但其关注点多集中在西方宪政制度中的中央与地方分权制度上，很少对分权背后的统一与制衡理论进行系统的研究，更没有在系统比较的基础上，形成处理中国中央与地方关系的一般性原则和具体制度。理论研究的滞后，在一定程度上影响了村民自治的实践效果。由于我国宪法尚未充分发挥其根本法的法律效力，因而，涉及中央与地方关系的争议，不能在宪法层面上得到更好的解决，致使中央与地方关系一直未能形成实质意义上的法治化，从而造成村民自治本身的内在矛盾无法得到有效化解:中央一方面期望通过推行村民自治来节约治理成本，使国家权力能够顺利渗透到农村，实现国家权力对农村社会自上而下的全面控制;另一方面又期望通过推行农村自治来实现还政与民，国家权力不介入农村治理。这种指导思想上的内在矛盾最终导致制度运行中党支部与村委会之间、基层政府与村委会、村党支部之间的关系成了一团“剪不断、理还乱”的乱麻，并最终造成了“四大民主”运行不畅、村委会异化等严重问题。

(三)宪法没有为村民自治预留足够的发展空间

由于村民自治权缺乏必要的宪法保障，一些地方的村民自治目前已经异化，村民自治的价值和功能受到严重抑制。从宪法层面上来看，政府权力之所以不受制约，自治权利之所以无法治保障，根源在于以城乡二元化模式构筑的宪法体系，一开始就没有给村民自治预留足够的发展空间。在城乡二元化国家发展模式下，由于政府掌握农村发展的决策权，农民的诉求不能对政府决策产生实质性的影响，农村人才、资本和土地资源一直持续流向城市。城乡二元化模式下，农业、农村和农民被宪法定位为工业发展、城市繁荣和市民幸福的服务者和奠基石。城乡二元化国家发展模式要求农业服务于工业、农村服务于城市、农民服务于市民，而且，政府多少年来也是这样处理农业与工业、农村与城市、农民与市民之间关系的。在这种城乡二元化国家发展模式中，村民自治只是政府治理国家和社会的一个工具而已，当这个工具有利于城市发展时，政府就会支持和利用这个工具，而当这个工具不利于城市发展时，政府就可能会抛弃这个工具而选择其他工具。还应当注意的是，城乡二元化发展模式对农村自治更深远的影响是，农村一直无法融入现代社会，农民更无法自由地享受现代化带来的文明成果。我国的很多农村，由于建村历史悠久，村民之间基于自然经济和血缘关系所形成的生活方式、行为习惯、道德观念、文化传统等，具有十分鲜明的特征。［5］农村就是一个典型的“熟人社会”，农业生产形成的生活方式决定了他们必须在有限的空间进行合作，只有合作才能增强抵御天灾人祸的能力。在这样一个大家相互依赖、相互依存的生活环境下，经验、年龄以及为村民服务的精神和能力无疑成为村民权威的来源。这些条件不改变，要在村民之间树立起村民自治的权威性和公信力，让村民们通过民主选举，针锋相对地辩论以及不顾个人利益得失的民主监督替代传统的村庄治理方式，恐怕不是很现实。我们要理解农民的生存理性，要尊重他们的理性选择，要用事实和证据来影响他们，而不能动不动就使用政府权力来压制他们。［6］

二、解困之道：在中央与地方关系法制化原则指导下重构村民自治制度

(一)政府应当树立有限政府理念

如上所述，造成村民自治处于困境的根本原因是宪法无法约束政府权力以及宪法本身所采纳的城乡二元化发展模式，而这些问题都与我们缺乏有限政府的宪政理念有直接的关系。有限政府理念的核心在于规范政府权力的运作方式和界定政府权力范围，而这正是宪法的主要目的。因此，所有不接受有限政府理念的国家，不可能具有真正意义上的民主与法治，也不可能保持长久的和谐与稳定，这就是宪政思想的精髓。事实上，我们也几乎可以肯定地说，从某些方面来看，正是由于政府对有限政府理念重视不够，才有了城乡二元化发展模式和一切为了经济发展的战略，才形成了今天农村的落后和城市的富裕。实践证明，只有政府及其工作人员接受了有限政府理念，在行使权力时才可能念念不忘政府权力是宪法和法律赋予的，而人民的权利则是政府权力产生与存在的唯一合法理由。政府权力的行使应该以最大限度地形成公平与公正的社会秩序，造福于全体人民为根本———不管是他们是农村人还是城市人、是富人还是穷人、是正常人还是残疾人、是男人还是女人。如果连这些都做不到，政府至少也要做到不去主动损害一部分人的合法权益而去满足另外一部分人的不合理要求。目前，要树立有限政府理念，政府本身必须正确认识自身的宪法地位。人民之所以创立政府，主要是因为政府能够保障人民的权利。这个国家是属于全体人民的，全体人民将管理这个国家的任务交给了政府，政府就应当牢记为人民服务这个根本宗旨，严格依法办事，而不能自认为政府就是人民权利的保护神，政府可以凌驾于人民之上、凌驾于宪法法律之上。因此，要树立有限政府理念，政府最需要做的事情就是严格遵守宪法、保障宪法尊严，严格按照宪法规定的权力范围及其运行方式来行使政府权力。

(二)认真落实城乡统筹、共同发展的科学发展观

任何制度的构建，都是具体时代的产物，因而，制度运行的真正动力，蕴含在这个社会，而不仅仅是掌握在政府手中。目前国内外的政治、经济和文化现状决定了和平与发展仍然是当今社会的两大主题，各国、各民族和各地区都在寻找适合自己的发展之路。就目前及今后相当长的一段时期内，“城乡统筹、共同发展”乃是我国目前社会发展的主旋律。当然，“城乡统筹、共同发展”也只是一种手段，而不是目的，其最终目的是让全体人民都能够过上有尊严的生活。为让全体人民都过上有尊严的生活，到目前为止，政府已经实验了很多手段，比如，“耕者有其田”，“一大二公的集体公社化”，“让一部分人先富起来，然后先富带动后富，大家一起走向富裕”等。但是，迄今为止，实践证明尚未有比“城乡统筹、共同发展”这个手段更有利于保证公民人格尊严的其他手段。因此，目前任何社会制度的改革，都应该以有利于保障公民权利和人格尊严为目的，这应该成为所有学者的共识。只有站在这个共同的逻辑起点上，我们才能更有效地评价制度改革的成败和社会发展方案的优劣。也只有站在这个共同的平台上，我们才能理解为什么尽管“”“共产风”的出发点并不一定就是为了让人“挨饿”，可最终却出现了“饿死人”的后果。因此，尽管我们今天看起来“城乡二元化”的发展模式及“让一部分人先富裕起来”的发展方针的确是对农村、农民某些权利的限制甚至是剥夺，但站在那个特定的历史背景下，也许我们能够理解，只有这样才是整个中国人民共同富裕的必由之路。特定的社会、特定的国家、特定的民族给特定的学者们提出了特定的任务，这个任务就是:什么才是适合该社会、该国家、该民族的最能够保证公民个人尊严的政治组织形式和社会生活方式?以历史的眼光来审视社会制度和人们的生活方式，就会发现，在这条不断流动的河流中，没有哪种社会制度和生活方式是永远正确的，更没有哪种理论可以被称为“放之四海而皆准”的绝对真理。“城乡二元化”发展模式也许在过去某一个时期有其存在的合理性，但这种合理性注定要随着它所诞生及发展的历史条件的消失而逐渐转化为不合理。而目前，“城乡统筹、共同发展”才是我国目前保障个人尊严的最佳手段，那么，眼下妨碍中国“城乡统筹、共同发展”的最大障碍是什么呢?是农业发展的落后和农村、农民的贫困。是什么原因造成目前农业发展的落后和农村、农民的贫困呢?答案很明显，是人为的制度性原因。而在所有诸如此类的制度性原因中，“城乡二元化”发展模式才是农村最根本问题的制度性原因。如何才能实现“城乡统筹、共同发展”呢?笔者认为，在当前城市尚无法完全容纳、消化农村多余劳动力，土地经营仍然是农民获取生活资料的主要渠道的现实国情下，地方政府在执行国家“城乡统筹发展”和建设“社会主义新农村”政策时，应当尊重农民的意愿和农业发展的基本规律，充分发挥市场在配置劳动力、资本与土地等农业资源要素的基础作用，最大限度地减少政府权力干涉，并结合本地的实际情况，放手“让”农民自己选择农村社会的管理模式，而不应当“替”农民去选择农村社会的管理模式，更不应当违反宪法，强行扩张政府权力，打压村民的自治权利。

(三)以中央与地方关系法制化为原则，重构村民自治制度

村民自治制度并不必要求国家权力从农村全面“撤退”，以实现村民完全自治。国家权力从农村全面“撤退”只能造成农村公共产品的缺失和农村公共事业的衰败。比如，路灯、绿化地、体育健身、文化娱乐设施、图书、网络等公共设施供应困难以及机井、灌溉渠等必要的公共生产设施的缺失。原因在于公共物品具有非排他性和非竞争性，人们对公共产品的提供常常存在“搭便车心理”［7］。如果某个人的活动使整个集体现状有所改善，我们就可以假定个人付出的成本与集体收益是等价的。但是，付出成本的个人只能获得其行动收益的一小部分。在集体范围内，每个成员都能共同分享它，而不管其是否为之付出成本。因此，在集体活动中，每个成员都盼望着别人付出成本来生产可供集体共同受益的公共物品，一旦这种公共物品被生产出来以后，自己可以不花一点成本，照样可以获得同样收益。克服“搭便车”最有效的手段莫过于国家权力对集体组织的介入。如果国家权力从农村全面“撤退”，农村的安全、秩序、和谐稳定以及可持续发展必然受到威胁。因此，从我国城市化进程和农村实际出发，村民自治并不必要求国家权力从农村撤退，但是，这也并不意味着国家权力应当渗透到农村社会生活的方方面面。这里的关键问题是，我们应该如何区分哪些是国家权力不能介入的?哪些又是国家权力必须干预的事项呢?法治国家里，这个权限划分原则一般是中央统一领导下的地方自治。也就是说法治化的中央与地方关系要求国家通过宪法来规定村民自治能解决的事项，交村民自治处理，只有对于村民自治不能解决或不能以合理方式解决的事项，政府才有管辖权。至于哪些事项属于村民自治不能解决的问题，哪些是村民自治能解决的问题，不是由中央、地方或村民自己哪一方来决定，而是由独立的机构依据宪法来决断。中央与地方关系法治化的优点是中央、地方政府官员以及村民自治组织的领导成员都是人民通过民主选举产生的，人民可以通过民主程序制约村民自治组织、地方和中央各级政府，迫使这些机构的组成人员都在各自的权限范围内向各自的选民负责。最重要的是，由独立的违宪审查机构来解决中央、地方与村民自治组织之间的权力纠纷，以保证中央、地方和自治组织的权力都在宪法规定的范围内并以宪法规定的方式行使，从而既能保证中央统一领导，又能保证地方充分自治。［8］目前，要顺利实现中央与地方关系法治化，最需要的是正确认识宪法的基本价值和功能，然后通过宪法实施来实现中央与地方关系的法治化。宪法从本质上来看，应当是一部规范权力、保障权利的基本法，宪法的根本目的不是通过制度性构建来剥夺政府管理社会的自由，更不是限制人民的权利，而是为政府权力和公民个人权利设置了一个规则底线，无论是政府权力还是公民个人权利，都不能逾越这个底线。从这个层面上来看，村民自治之所以离不开政府权力的支持，正是因为政府权力是保障自治权利所不能缺少的。但是，也恰恰是目前我国宪法这个保障政府权力的立宪理念，让人们忽略了一个强大的政府权力在不受制约的情况下，又必然侵害村民自治权利这个基本事实。因此，尽快实现中央与地方关系的法治化，通过宪法和法律来处理政府权力与村民自治的冲突和协调，才是促进当前村民自治良性运行的当务之急。

三、结语

在村民自治所有问题中，中央权力、地方权力和村民利益之间的冲突问题是所有问题的根源。中央权力、地方权力和村民利益的冲突和协调客观上要求宪法界定中央权力、地方权力和村民自治权力的各自范围，明确各自的权力运行方式，这就是中央与地方关系法治化的本质所在。中央与地方关系的法治化要求所有的国家权力，不管是中央的还是地方的，都不能侵犯村民的自治权，然而，国家权力仅仅做到这些还是不够的，它还有义务保障村民自治制度的正常运行。因此要求国家权力从村民自治领域全部“撤退”，或要求向村民自治“全面进攻”都是对法治化的误解。当然，中央与地方关系的法治化可能是一个艰巨的工程，除此之外，我看不到能够让村民自治充分发挥实效的更有效措施。