深究私有财产入宪的宪法学考虑

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（一）在进入21世纪、即将迎来新中国第一部宪法颁布50周年之际，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了第四次宪法修正案。本次修宪的亮点之一是修宪体现了以人为本的基本思想和价值。在公民基本权利保障领域，本次修宪第一次在宪法中规定了“国家尊重和保障人权”的原则，并赋予私有财产权以明确的宪法地位。毫无疑问，有关私有财产权的宪法规定，将对未来的中国社会发展产生重要的影响，同时给中国宪法学探究带来了需要探究的新课题。

在现代宪政国家中，财产权和公民的生命权、自由权一起构成了公民最基本的三大基本权利体系，集中体现着人的基本价值和尊严。宪法作为国家的根本法和社会共同体的最高价值体系，通常把私有财产权价值的保护作为社会追求的基础和出发点。为了实现通过财产权所体现的人的基本价值，各国普遍在宪法中规定保障私有财产权的原则、界限和范围，并通过普通法律把保护私有财产权的宪法原则具体化，为公民实现私有财产权提供法律基础。

在中国，对私有财产权的性质和功能有一个长期的熟悉过程。由于受传统社会主义理念的影响，过去人们在社会生活中过分强调国家利益和社会利益，个人正当的利益在法律体系中没有得到应有的重视，缺乏保障私有财产权的基本制度和理念。从1954年宪法开始，新中国的几部宪法对公民的合法财产和私有财产的继续权等新问题做了不同形式的规定，但内容和体系不完整，尤其是缺乏尊重和保障私有财产的社会和法律基础。如没有形成私有财产保障的理念，财产权的保障对象不明确，基本排斥了对生产资料的保护，只保护合法收入、储蓄、房屋等生活资料，对公民作为财产权主体应享有的生产资料所有权没有给予必要的保护。在具体保障私有财产权的规范体系和制度上，现行宪法没有明确地确立私有财产权的宪法地位，只规定限制的原则，没有从宪法角度规定补偿原则和程序。在公共权力和私有财产的保护上，过去采用的原则是不平等的，对公共财产的保护采取更为积极和主动的政策，而对私有财产的保护显得消极和被动，在具体保障力度上明显向公共财产倾斜，导致两种财产权保护的不平等。由于财产权保护原则的不平等，客观上产生了一系列社会新问题。如私有财产的拥有者缺乏财产的平安感，开始出现了向国外转移财产的现象，出现了强行拆迁、拖欠民工工资、非法占用耕地等现象。从宪法角度看，近年来我国社会发展中公益和私益之间产生冲突的重要原因之一是财产权缺乏有效的保障。

随着市场经济的发展、公民个人财富的积累和公众法律意识的提高，公众对财产权的保护新问题给予了高度关注，要求在国家法律体制中提供有效的保护。在政府、民众、民间力量和知识界的共同推动下，目前中国社会生活中出现了一股强烈的“维权热”或“宪法热”，社会主体普遍要求政府加强对私人财产权的保护。根据社会实践和民众权利的要求，中共十六大报告提出：一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应得到保护，确立了“依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展，完善保护私人财产的法律制度”。宪法修正案规定私有财产权的宪法地位，有助于在全社会实现保护私有财产的基本价值，要求政府和公共机关尊重私有财产权的价值，为私有财产权拥有者提供良好的法律环境。

（二）现行宪法颁布后，1988年宪法修正案中确认了私营经济的合法性，并规定“国家答应私营经济的合法的权利和利益”；1999年修正案中进一步规定“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分，国家对个体经济和私营经济实行引导、监督和管理”。经过两次宪法修改，私有财产获得了一定程度上的合法性地位，但其宪法地位仍处于不确定状态。本次宪法修改进一步明确了私有财产权保护的宪法基础，规定：国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。这一规定实际上反映了国家对个体经济、私营经济政策导向的变化，即从单纯的管理、监督转为平等保护和引导，扩大保护的范围，使私有财产的保护具有统一的宪法基础。

宪法修正案第22条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继续权。宪法上规定的财产权一般是指公法和私法上有财产价值的所有权利。宪法规定的财产权不同于民法意义上的财产权，属于不同范畴的权利体系。作为基本权利的财产权主要是针对公共权力而存在的，一旦被规定为宪法内容后就脱离民法上财产权的概念，为私法上的财产权保障提供法律基础。“合法的私有财产不受侵犯”意味着国家有义务保护所有公民的财产权，并采取各种有效办法实现财产权价值。当然，值得注重的是，财产权在宪法框架里具有双重性，即主观的防御性和客观秩序的性质。作为防御性权利，财产权是公民设防公共权力侵犯的权利，确立了公权力活动的基本界限。但另一方面，财产权又具有制度保障的基本属性，是一种每一个公民自由地行使财产权的制度或客观的法律秩序。因此，宪法对财产权的规定实际上起着保障个体自由地利用各种经济条件的“自由保障的”功能。基于财产权的宪法性质，宪法修正案扩大了私有财产权的保护范围。现行宪法对财产权的保护采取了列举的方式，把保护的范围仅限于生活资料，没有规定生产资料的保护范围。财产权范围的不确定性，直接影响了财产拥有者创造财富的积极性，使财富的积累经常伴随着不安和非议。从宪法原理上讲，凡是根据社会通念形成的具有财产价值的法益都构成宪法意义上的财产权。1982年宪法规定的所有权概念并不包括财产权的所有内容，它只是财产权的一部分，无法完整地表述财产权的基本内容。为了明确公民私有财产中生产资料的保护范围，宪法修正案以财产权代替原宪法条文中的所有权，并确立了私有财产权不受侵犯的宪法原则。根据宪法修正案的精神，公民的生活资料和生产资料都应受宪法保护，如公民的股权、土地承包权、承包经营权、专利、发明权等。在公民的劳动收入中既包括合法的劳动收入，也包括合法的非劳动收入。非劳动收入主要指持股分红、买卖差价收入、彩票中奖等。

随着公民富裕程度的提高，合法的非劳动收入部分在整个收入中的比重将越来越大，在有些公民的收入中甚至超过劳动收入部分。非劳动收入和生产资料的活动也有着广泛的法律联系。要引导人们投资，就要承认投资收益的合法性。公民在实际生活中取得财产权的方式是多种多样的，很难在宪法中一一列举。根据财产权的性质，宪法修正案没有采取对财产权列举的方式，只确定一个原则，即合法的公民财产权受到法律的同等保护。在财产权的宪法保护界限上，宪法的保护只限于合法的财产权范围，并不保护不合法的私有财产。在这里，“合法”是一种严格的法律判定，旨在强调财产积累过程的合法性，要求社会成员通过老实的劳动积累财富，树立合法致富光荣的社会风气。

（三）私有财产权在现代法治社会中对于个人自由的伸张和实现其它基本权利方面发挥着重要的功能。财产权本质是实现自由的基本要求，是人作为有尊严的个体存在的社会物质基础。因此，从社会发展的角度看，个体拥有私有财产是社会协调发展和保护人的尊严的重要条件。和任何权利一样，财产权的存在并不是绝对的，财产权的社会性实际上决定了财产权存在的界限。各国宪法一方面规定财产权保护原则，另一方面对财产权也规定了必要的限制。宪法修正案规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。宪法的这一规定有利于在公权力和私权利、私有财产和公共财产之间确定合理的界限，使受侵害的财产得到合理补偿。征收和征用是国家为了公共利益对公民的私有财产进行限制的形式，但两者的性质和功能是不同的。两者的主要区别是：征收是所有权的转移，征用是使用权的改变，一般在紧急状态下的强制使用，一旦紧急状态结束，被征用的物体要发还给原权利人；适用征收和征用的条件和补偿标准也是不同的，因征收对权利人利益的损害大于征用，故补偿标准相对更高一些。过去，在限制公民财产权时，法律上并没有明确其标准，程序也不完备，由此引发补偿金标准不统一或过低等新问题。宪法修正案为了在公共利益和个人利益之间寻求合理的平衡，规定了征收和征用的条件和程序，对公共利益本身画定了严格的范围。按照宪法的精神，权利人对公共利益本身的正当性和否可以进行判定。对公民财产权的限制必须基于公共利益，即社会整体利益，体现国家国防、外交等重大的国家利益，既要考虑为公益而采取的国家政策的价值，同时也要考虑社会正义的价值。公共利益不同于团体、社会组织或商业的利益，应进行严格的限定。实践中存在的以公共利益的名义侵犯公民财产权的现象，实际上保护了商业利益和不正当的社会公共利益。

同时，需要注重的是为了公共利益对公民财产权进行的任何限制，也不是无对价的剥夺私有财产，必须给予合理的补偿。为公共利益而进行的征收或征用给权利人造成了不同程度和不同形式的财产损失，故从权利保护的角度给予合理补偿是十分必要的。宪法修正案对补偿制度的规定对于保护公民的财产权将产生重要影响，有助于公民运用损失补偿请求权得到权利救济。

（四）私有财产权在人们的关注和期待中已成为宪法的内容。随着宪法的实施，私有财产权的价值将通过各种形式凸显出来，改变着人们对财富的看法和理念。修正案通过以后，人们的注重力将从宪法文本转到财产权的实现过程和社会效果的评价上。基于中国宪政经验和教训的熟悉，有些社会成员对财产权能否得到实现可能仍抱有怀疑的态度。历史的事实说明，宪法文本的完备并不自然带来良好的社会效果。因此，我们需要以这次修宪为契机，在全社会宣传和普及私有财产权入宪的宪政价值，使财产权保护成为推动社会发展的内在动力。

首先，私有财产权入宪对我国社会和法治发展进程产生重要影响。主要表现为：对私有财产权的宪法保护，形成对公共权力的严格限制，规范了国家权力活动范围；要求所有的公共机关依照宪法尊重公民合法的私有财产权，严格遵循法定界限；有助于鼓励人们在市场经济发展过程中从事创造性劳动，鼓励人们投资，创造更多的社会财富；财产权的宪法保障制度有助于建立公民权利救济制度。

其次，进一步完善私有财产权宪法保障的机制和程序，在财产权的社会性和个体财产的自由之间寻求合理的平衡。宪法规定的私人财产权能否在实际生活中得到实现是公众普遍关注的社会新问题。在今后的财产权立法中，立法机关的角色是非常重要的。有关财产权的立法活动应严格遵循财产权保护的宪法原则，以宪法委任为基础，确定限制财产权的标准和具体界限。为了确立财产权保护的宪法基础，有必要引入给付条款（Junktim---klausel）理论，以形式法律满足宪法对私有财产权保护的要求。有关限制财产权的条款应采用捆绑式结构，统一规定限制的界限、目的和补偿标准。私有财产权被列为基本权利体系后，立法者必须综合考虑宪法保障的财产权价值和符合社会正义的财产权秩序之间的相互关系，合理地调整各种利益关系的需求。限制财产权的法律规定或政策应符合财产权规定所追求的保护目的，非凡是不得和保护财产权本质内容的宪法精神相矛盾。为此，需要遵循比例原则、平等原则、信赖保护原则等。为了公共利益的目的对财产权进行限制并不能自然获得正当性，需要通过比例原则确定公共利益的合理范围。比例原则的基本要求是：限制目的的正当性，即限制财产权的目的只能在宪法框架中获得确认，并赋予立法行为以正当性基础；手段的正当性，限制所采取的手段和通过限制所追求的目的之间保持相互的平衡。为实现公共利益，以征收或征用等形式限制公民财产权具有目的的正当性，但还需要遵循严格的比例原则，防止可能出现的侵犯财产权的现象。另外，国家和政府有义务在财产权领域中尽可能扩大财产权人的自由空间，通过信赖保护原则，使拥有财产权者能够对合法获得的财产感到平安，以保护不断积累财产的积极性。

第三．私有财产权的宪法保障是一个过程，需要建立各种有效的制度，完善私有财产权保护的法律体系。宪法修正案通过后，首要的任务是对现有法律、法规等规范性文件进行清理和调整，废除或修改和宪法规定不一致或抵触的内容，使财产权的宪法保障获得统一的法律基础。财产权的内容和界限通过合宪的法律，产生两种效力：一是宪法上的财产权直接通过法律得到实现；二是抽象和一般规定的财产权形式通过行政机关的活动得到具体化，但行政机关无权任意扩大或缩小财产权的范围。从现实生活看，任意限制或剥夺公民财产权的大量现象是在所谓的“具体化”过程中发生的。以下几种情况不属于合理限制的范围：规定财产权的法律或法规内容违宪或违法；执行违宪法律的行政机关执行行为；虽法律或法规合宪，但执行行为违法等。无论属于何种情况，上述现象都是侵犯公民财产权的行为，违反了宪法有关财产权规定的基本精神。宪法对私有财产权的保障是一种原则的确认，为保护私有财产权提供了统一的立法基础。假如没有相应的立法，财产权保护原则也会失去存在的意义。宪法修正案对私有财产权的规定是重要的，但更重要的是通过法律和制度实现财产权价值，并对财产权受侵害时给予有效的救济。三是财产权的宪法保护依靠于成熟的宪法解释制度。对宪法文本中有关财产权新问题进行判定时，需要积极运用灵活而有效的宪法解释学规则。如财产和财产权、合法财产性质、征收或征用的宪法学意义、公共利益的内涵等需要在宪法实践中不断地说明和解释。从各国宪政实践看，完善私人财产权的重要途径是发挥宪法解释制度的功能。四是在实现私人财产权价值的过程中树立法治的思维，克服以人治的思维推动法治的现象，提高政府依法行政的水平，使私有财产权的保护成为社会普遍认可的基本价值观。