宪法权利保障困境与对策

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一般来说，宪法的内容分为两大块：即国家权力的正确行使和公民权利的有效保障。然而，这两大块并非平行的两部分，就它们之间的相互关系来说，公民宪法权利的有效保障居于支配地位。因此，在国家法律体系中，宪法不仅是系统全面规定公民基本权利的法律部门，而且其基本出发点就在于保障公民权利和自由。因此列宁曾经说过：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”陈独秀也认为：“宪法者，乃全国人民权利之保证书也。”可见，宪法最主要、最核心的价值在于它是公民权利的保障书。宪法自产生以来，虽然其调整范围不断扩大，作用不断强化，但是，宪法对公民基本权利的保障作用始终居于核心地位。宪法对公民基本权利的保障作用是宪法最原初的作用，也是宪法永远不能抹杀的作用。由此可见，公民基本权利保障是宪法的核心，是宪法的一块价值基石。宪法对公民基本权利的确认，是从立法上反映了公民在国家生活中的地位，从而体现了国家的本质。因而，保证宪法规定的公民基本权利得以实现就显得极为重要了。所以当今世界各国的宪法均非常注重公民基本权利的保障问题，对公民基本权利保障体制的完善程度不仅反映着一个国家的民主化进程，而且象征着法制的完善程度，它直接关系到一个国家的法律文明程度。因此可以说保障公民宪法权利的实现是宪法的永恒主题。宪法的意义就在于通过权衡各种价值、配置各项资源来使个人利益最大限度地得到实现。

一、我国宪法权利保障呈笼统性、概念化，显得空泛

我国宪法权利的保障近年来取得了较大的发展。现行的1982年宪法对于公民基本权利的规定，不仅结构顺序安排更合理，内容更充实、具体、符合实际，而且更加注重公民基本权利和自由的保障，在宪法里规定了相应的保障措施。同时，当宪法和普通法律规定的公民权利在实现过程当中出现外界的障碍时还制定专门的法律给予救济。现行宪法自1982年颁布以来，通过宪法修正案、立法、修改法律等途径，使我国对公民的基本权利的保障日趋完善。因此通过政府的积极努力，我国20多年来在公民宪法权利保障上取得了巨大的成果。

我国现行宪法虽然对公民的基本权利的保障比前几部宪法有很大的进步，但是也还存在着不少问题。首先，当前宪法对公民基本权利的保障存在着立法上的贫乏和漏缺。正如马克思所说：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”由于我国目前还处于社会主义初级阶段，经济发展水平偏低、人口众多，社会经济发展所能提供的客观资源相对不足，法律在分配这些资源时不免捉襟见肘，这就决定了现阶段尚不能满足公民的所有权利要求，导致许多基本的公民权利并未被列入宪法。通过我国现行宪法公民基本权利与国际人权公约的对比，就会发现，目前我国宪法关于公民基本权利的规定落后于世界潮流，内容不够全面。我国现行宪法没有规定或规定得不全面或不明确的公民基本权利多达30项。如自决权、享受公正和良好的工作条件权、组织和参加工会权、罢工权、获得相当的生活水准权、免于饥饿权、生命权、免受酷刑或残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚权、不被强迫奴役权、不被强迫或强制劳动权、自由迁徙和选择住所权和人身安全权等等。因此就目前的现实而言，我国宪法规定的公民的基本权利的内容还是不完满的，而基本权利的规定是保障的先决条件，无权利内容的规定，则根本无从谈起保障问题。

其次，宪法确认的权利还存在着“虚置”的问题。我国公民宪法权利立宪中对公民权利的界定缺乏科学性和周密性。这就使得我国宪法对于公民权利内容的规定过于原则化，规范表述过于笼统和概括，语言有欠周严，以至于对某些公民权利的理解出现分歧。在我国，宪法过度的原则性有使公民权利变成抽象的权利符号的危险。况且，宪法关于公民权利的规定只是一种框架性的内容，具体内容仍然需要相关的部门法来规定。虽然我国宪法确认了公民权利的原则和内容，且许多权利已由普通的法律具体化，公民可以直接从具体法律中寻求保护。但由于我国部门法规范尚不健全，使得不少宪法所规定的基本权利得不到部门法的确认与保障，导致这些权利在现实生活中的实现存在不少障碍，而且当其受到侵犯后，也很难通过合法、有效的途径寻求救济。这就产生了基本权利“虚置”的问题。据学者统计，我国宪法规定的公民基本权利有18项之多，但时至今日，只有其中9项基本权利制定了具体的法律加以保障，另外9项则长期停留在宪法“字面”上，缺少成为实践中的权利的必要渠道。¨制定了法律、法规进行保障的公民权利包括：政治权利、人身权利、经济财产权利等。例如，在保障公民受教育权方面，我国制定了《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《高等教育法》、《职业教育法》等。但是对于言论自由权、出版权和监督权等，还缺乏具体的法律、法规保障。即使是被制定了具体法律加以保障的权利也被法律设置了诸多限制，如为保障公民集会游行示威的权利而制定的我国《集会游行示威法(草案)》，当初由有关主管部门起草后，其中有22个“不得”(限制)，故而被人称为“限制游行示威法”，后来经全国人大审议，去掉了10个“不得”。“这些情况的出现，除了立法技术方面的原因外，主要就是因为我国现行宪法关于集会、游行、示威自由的规定不明确，特别是没有确立保障性的制度和措施，从而为立法机关通过立法规范公民基本权利与自由行使时，对于如何设定必要与合理的限制措施提供了过大的空间范围和选择余地，因而在某种意义上妨碍了上述权利与自由的实现。可见公民基本权利的保障在立法及其适用方面存在着一定的历史局限。

二、制约我国宪法权利保障的原因分析

在西方的宪政理论中，公民权利与国家权力是宪法中的一对核心关系。宪法在二者关系的定位上，公民宪法权利是起点又是目的，国家权力仅仅是手段和工具。宪法权利建立在国家权力与公民权利相互对立和平衡的理念之上。公民的宪法权利是与生俱来，不可剥夺的，而国家权力天生具有恶的本性，容易被滥用并侵害公民宪法权利。这样，就必须对国家权力进行遏制，用分权来抑制权力，最终达到公民权利与国家权力的平衡。宪法宣告了公民权利不可侵犯，政府的责任在于保障权利。所以就公民宪法权利的内涵而言，包括了两大方面的内容：一是排除、抵御国家权力干预的权利；另一就是要求国家权力积极保障的权利。就后者来说，也就是国家通过积极行为(包括立法、行政和司法行为)来保障公民基本权利实现的保护义务。

国家对公民基本权利的保护义务，是公民基本权利的基本内涵，也是公民基本权利得以实现的根本保障。这种保护义务首先是一种根本法上的义务，即宪法义务。因此，基于国家权力通过积极行为对公民基本权利的保障，是公民权利??国家权力关系的应有之义。这就要求宪法权利必须在最高法层次上实践，必须保证宪法权利规范能够约束一切国家权力机关的行为；公民有权抵抗来自立法、行政和司法方面的侵害，宪法权利的规范在普通法律层次上实践，要求宪法权利规范成为其他一切普通立法的基础，凡是与宪法权利规范相抵触的法律均可被宣布为无效。同时，宪法权利可以具体化，但对宪法权利的保障不以被具体化为前提。因此，宪法权利实际享有既可以通过宪法自身的保障机制获得保证，也可以通过普通实体法和程序法的保障机制获得保障。为了达到这一目的，必须建立行之有效的宪法保障制度加以保证。

我国现有的宪法权利保障模式是与计划经济时代高度集中的权力体制和理想的国家与人民关系理念相适应的。在计划经济体制基础上建立起来的国家与社会的关系只能是社会国家化，社会缺乏其应有的独立性。在与计划经济体制、社会国家化的现实相应的人性假定和公共权力本质的假定上，把公共权力的执行者假定为大公无私的“公仆”，政府被视为人民的政府，进而对政府的缺陷视而不见。所以我国的宪法权利及其保障是建立在国家权力与公民权利和谐统一的基本理念之上的。进而，我们在宪法中规定公民基本权利主要是表明国家权力在履行政治职责时努力的方向，而并不是为了防止国家权力对公民权利的侵犯。正如亨金所言：“就个人权利而言也是如此，宪法看来不是规定政府所必须尊奉的权利，而是表述政府所主张和答应规定的权利。”因此我国宪法权利规范作为一种政治宣言和政治先进性的表达，是执政党与人民共同努力的结晶，其政治道德意义大于甚至取代了其法律意义。与这种理念相匹配，我国主张国家的一切权力属于人民，国家权力机关代表的是人民的根本利益，它的行为活动是人民真正的共同意志的体现。而人民的权力机关是不可能侵犯人民的基本权利的。这样，也就没有必要去设计一套保障公民权利实现的专门机制，因为人民代表大会制度包含的政治过程和民主集中制中的种种措施，就足以充分保障基本权利，并防止国家权力的侵害。因此从宪法的具体内容可以看出，公民宪法权利的对抗性功能并没有体现出来，宪法既没有规定设置专门的宪法监督机构负责监督宪法的实施，且宪法设计的权利保障体制也不具有可操作性。所以这些权利如果受到来自立法和行政部门的侵犯，公民不能通过宪法主张自己的基本权利。

三、完善我国宪法权利保障的对策

针对我国宪法权利保障存在的问题，我国宪法权利保障的完善至少应包括完备的宪法权利文本规定和健全的宪法保障机制两个方面的内容。

(一)完备的宪法权利文本规定

亚里士多德曾经说过：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”德国著名的法学家拉德勃鲁赫也指出：为了使法律真正名副其实，就要有某些“绝对的先决条件”，即承认个人自由和保障权利，否则，法律就是非法之法。这些说法对于宪法同样适用，所谓良好的宪法，就是能够最大限度地承认与保障公民权利的宪法。既然“宪法价值体系的核心在于赋予自由独立的个人不可侵犯的基本人权”，这就意味着在制定宪法的过程中必须最大限度地体现和承认公民权利。只有通过宪法对公民权利的确认，才使得这些权利获得神圣不可侵犯的性质，才使得这些权利的获得和行使有了制度和规范的依据，才使得这些权利既能够得到国家权力的保护，又能防范国家权力对其的侵犯。这样既可以从宪法层面上规范立法机关的立法行为、行政机关的行政行为和司法机关的司法行为，防止公权力对私权利的侵害，也可使公民和社会组织在享受权利的时候不侵犯他人的权利。所以通过宪法对基本权利的确认和保护，既可使个人的权利得以实现，也能使宪法自身的价值得以实现，宪法自身的权威得以生成。

然而公民基本权利是动态开放的权利体系，公民基本权利的产生有起点，但其发展没有终点。同时宪法具有发展变迁性，宪法必须随着社会的发展变化而进行必要修改，以适应实际的需要。随着经济不断的发展，社会财富的增长，权利意识的不断增强，需要通过完善宪法文本来弥补以前对于宪法权利规定的不足。但宪法是“公意”的反映，哪些人权应受宪法保障，从而转变为宪法权利，应由一国国民自行决定，而不受外部干涉。各国制宪者在建构本国的宪法权利体系时，一般都会自觉地立足于本国国情，从本国经济、政治、文化发展的实际情况出发，考虑宪法权利设定及实现的可能性、现实性，不会把超前于本国社会发展水平、没有实现可能性的“空头权利”纳入本国的宪法权利体系。

宪法究竟应该规定多少公民权利、确认什么公民权利，从科学意义上讲，最终取决于社会生产力发展水平所决定的社会实际物质承受能力。不仅要符合政治需要，更重要的是有科学依据，需要对社会实际物质承受能力进行定量分析，通过各种数字的计算和测定，来规定公民的宪法权利。所以，对宪法权利的要求，不能凭一时的感情冲动，而要有科学的态度。因此，宪法究竟能规定多少公民权利、确认什么公民权利，不取决于统治阶级的意志，而最终由当时所处社会的物质生活条件决定，主要是由社会生产力发展水平所决定的社会实际物质承受能力决定。这是制定宪法权利的终极标准。¨对于那些尚未转变为宪法权利的人权并非不为公民所享有，只是尚未受到宪法的保障。随着一国经济和社会的发展，当某些尚未受到一国法律体系保障的人权具有实现的现实可能性和必要性时，宪法理应将其予以规定和保障，并通过具体的法律部门来完善这种保障制度。但必须明确的是，这种“可能性”和“必要性”是基于一国客观现实的需要而非人权公约的规定。当然，对于那些“最低限度的人权”，宪法必须予以保障，否则，就很难说此宪法乃一“良宪”。

因此应当充分考虑借鉴世界各国公民宪法权利立宪的有益经验，根据市场经济和民主政治发展的社会现实，通过修宪方式将与国际人权公约相比较而缺失的普适性权利确认在宪法中，并以此为基础，制定出若干具体法律加以保障，完备我国的宪法权利文本规定。

(二)健全的宪法权利保障机制

任何权利仅有宪法上的确认还未能得到切实保障。在现代社会中，宪法只是为公民宪法权利的保障提供了依据，并不意味着有了宪法权利就可以得到保障。公民权利作为个人在国家和社会生活中主体性地位的法律反映，其实现主要是依靠每个人的积极追求和努力。但是作为人类共同体的组成成员，个人权利的实现还是需要一定的外部条件：一是其他个人、国家机关、社会组织对个人权利的尊重；二是国家和社会还要积极地去创造条件，保证个人权利的实现；三是公民权利受到侵犯时，需要国家给予救济。可见，公民权利的实现与国家权力的存在和运用存在一种不可分割的关系。但是国家权力本身就是一把双刃剑，在发挥其保护公民权利实现的积极作用的同时，也时刻存在着侵犯公民权利和自由的危险。而国家权力作为一种“必要的恶”，却无法将其彻底抛弃或废除。这就可能在社会现实生活中由于社会关系的复杂性和人们认识能力的有限性而使得公民权利和国家权力之间的关系出现不一致的情况。而且随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展，公民的法律观念和权利意识不断增强，人们希望通过宪法实施，使宪法所确认的各项基本权利得到全面和充分地实现与保障，使宪法真正成为权利的保护法。

这就需要一定的宪法权利保障制度来负责解决。通过宪法权利保障机制的有效运行，协调公民权利和国家权力的关系，使国家权力在宪法限定范围和界限内有效行使，从而实现公民权利和自由的最大限度的享有。就我国目前的情形，侵犯宪法权利主要有两种基本形态，即立法侵权和一般行为侵权。《立法法》的有关规定已使立法侵权救济制度有了相应的完善，特别是有关程序方面的规定尤其有意义。因此我国的立法侵权救济制度已初具规模。而一般行为侵权本可以通过宪法的司法适用由审判机关来加以解决的。但由于历史的原因，我国宪法权利并没有在最高法层面得以实践。这样就使得公民个人既不能直接援用宪法权利规范提起诉讼，司法机关也不能把宪法权利规范作为裁判的唯一依据。而且由于宪法缺少对国家权力的否定性规定，法律对侵害的防范重点是防范一般社会团体和个人的侵权行为，而对国家权力机关侵权行为的防范规定得不够，从而造成了我国社会各式各样的违宪侵权行为大量存在，这些违宪侵权现象既有来自一般社会成员等私权利主体对公民宪法权利的侵害，更主要的是来自国家权力机关及工作人员等公权力对公民宪法权利的侵害。我国现行的司法救济模式主要用于防止一般社会成员等私权利主体的权利侵害行为，而不包括权力机关的侵害行为，这种模式使公共权力在实际运行中难以受到有效地监督和制约，也使受到侵害的权利在实践中难以得到有效的救济和保障。