宪法权的困境与对策

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一、宪法权利限制的实质

权利之所以能被限制就在于权利总有一定的范围，有自己的边界，不是绝对的。

作为权利主体的人不是孤立的，而是生活于社会共同体中的一员，其权利就存在于与他人之间、与社会之间的相互联系和相互依存之中。正如马克思所说：“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”…为维护共同生活就需要对整体利益给予关注。所以康德则主张确立一个“权利的普遍原则”，其内涵是“外在地要这样去行动：你的意志的自由行使，根据一条普遍法则，能够和所有其他人的自由并存”。但马克思又指出：“在任何情况下，个人总是‘从自己出发的’……由于他们的需要即他们的本性，以及他们求得满足的方式，把他们联系起来(两性关系、交换、分工)，所以他们必须发生相互关系。”因此“人的需要导向对‘需要满足’的目的性追求，人的合目的性需要及其满足又必然外化为对利益的追求”。社会中权利主体的多元化及其需求的多样化，产生了多元化、多层次的权利需求，而且由于对权利人性需要的无限性和发展性与权利资源的有限性和稀缺性的直接张力，导致权利冲突成为必然。“权利主体在享有其为宪法所确认的基本权利的同时，往往有可能影响到其他人同样为宪法所保护的基本权利，从而使基本权利体系在动态运动过程中显现出一种混乱状态。”为了减少权利冲突引起的过多的、不必要的社会资源浪费，就必须利用国家强制力进行其有意识的限制。

因此，几乎各国宪法都直接和明确规定公民宪法权利可以依法加以限制。当今世界各国之所以在其宪法中明确规定宪法权利限制的内容，就在于宪法权利是公民权利中最重要最基本的权利，不管是以何种方式对基本权利本质内容的侵害都将会使宪法权利与自由变得有名无实，因此，对宪法权利的任何限制必须有宪法上的依据。但“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实的动机。”‘法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。”因此，基于公共利益对权利的限制的最终目的还是为了保障人的尊严，为了实现人的价值，公共利益仅仅是人实现其自由和权利的手段。所以限制权利是一种积极捍卫权利的基本手段。首先，限制权利是为了权利之间的彼此尊重。因为权利是相对的，同时也是平等的；其次，限制权利是捍卫权利的基本条件。权利作为人类的利益追求，并不总是与人类的其他社会利益追求相一致；当二者背离时，限制权利仍然是保障权利的基本需要。再次，限制权利也是捍卫权利必须付出的一种代价。正如郭道晖教授所言：“限制与保障两者须分主次，保障是主要的，限制是次要的。限制也是为了保障，限制和保障是辩证的统一。”可见所谓公民宪法权利的限制就是特定机关为了实现权利之间的和谐与达到保护和扩大权利的目的，避免权利主体在行使权利过程中可能出现权利冲突的现象而通过一定的合宪形式为权利设定边界，对公民宪法权利的内容、范围和实现途径所作的约束性规定。

二、我国现行宪法权利限制的困境

我国现行宪法对宪法权利的限制主要体现在第33条规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”；第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”可见，我国公民宪法权利受到限制的首要原因也是国家、社会、集体的利益。即个人对社会和他人负有义务，所以可以依据某些理由限制个人的权利。但“我国宪法对个人权利的过分张扬可能造成的对普遍幸福的侵害怀有更深的戒慎。”而且对于宪法权利的限制，我国现行宪法规定的过于原则，且宪法的授权立法却没有确定相应的界限，导致法律法规实际规定的内容可能超出了授权。宪法在规定对公民宪法权利的限制时，应有其必要的限度，这些限度是国家权力不可逾越的界线，也是宪法权利的核心所在。宪法权利是基本权利(基本人权)，不同于一般的法律权利，宪法在列举性地展示这些权利并且规定这些权利行使的范围的同时，更重要的是应当特别地规定国家权力通过法律限制这些权利时的界线与限度，即对国家权力作出否定性要求。因为宪法最本质的内容就是规范国家公共权力的运行，通过宪法条文确定公民权利受限制的界限、范围、程度和方式，可以直接限制立法机关的立法恣意，间接控制行政、司法机关限制公民权利的权力行为，给神通广大的国家权力划定一条不可逾越的界线，从而达到保障公民最基本权利的目的，所以规定限制基本权利的内容也是立宪的题中应有之义。正如有学者指出的，“公民个人人权与普遍幸福之间的紧张永远存在，如果说在例外情况下对公民的某些人权进行限制是我们迫不得已的选择，那么，防范国家不恰当地限制公民个人人权就是宪法这一文明的法律形态义不容辞的使命。”显然在我国宪法中并没有这样的规定，因此宪法对于公民宪法权利的限制更多的是体现出对个人权利扩张的防范。同时，从立法的简明和精确性要求角度考虑，我国宪法第5l条以“国家的、社会的、集体的利益”置换了国际通行的“公共利益”或“公共福社”等语词表达，使本来具有不确定性的公共利益条款变得更加模糊不清。我国台湾地区学者陈新民就强调公共利益并非确定不变，他指出“公共利益的概念极为抽象，本身除了具有利益内容的不确定性及受益对象的不确定性外，更随着国家任务的范围扩充及国家基本原则的实践，都可以改变旧有的公益概念并据以形成新的公益内容。”且将不得损害“国家的、社会的、集体的利益”放在不得损害“其他公民的合法的自由和权利”之前容易给人造成错觉，似乎“国家的、社会的、集体的利益”总是高于公民个人的合法利益，这是“国家本位”、“国家第一”观念的反映，暗含着轻视公民权利的意识；而且“国家的、社会的、集体的利益”也不像法律用语，更像是政治语言。从而使得立法机关可以经常以社会利益、公共利益或集体利益为借口制定限制性立法，滥用自由裁量权限制公民的宪法权利，侵犯公民的合法权益。

为了“国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”，为了社会公共利益和国家安全的需要，公民宪法权利应该受到限制。但对于公民宪法权利的限制在内容和形式上都应受到更为严格的“限制”。而我国现行宪法对什么是“国家的、社会的、集体的利益”并没有做出具体的界定，更没有对限制基本权利的程序、范围和界限等内容做出具体的说明。这种理念与制度的缺失导致了现实生活中普遍存在着各级国家机关通过制定行政法规、地方性法规甚至规章、条例这些效力位阶较低的规范性文件任意限制、剥夺公民基本权利的严重问题。如现行宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”该条看似没有什么限制，但为落实该条而专门制定出来的《集会游行示威法》则规定了太多的限制条款，使该宪法权利在很大程度上形同虚设。

比如有学者撰文指出《中华人民共和国集会游行示威法》“与其说是权利保障法，不如说是限制权利法”。产生这样的现象除了立法技术方面的原因外，主要就是因为我国现行宪法关于集会、游行、示威自由的规定不明确，特别是没有确立保障性的制度和措施，从而为立法机关通过立法规范公民宪法权利与自由行使时，对于如何设定必要与合理的限制措施提供了过大的空间范围和选择余地，因而在某种意义上妨碍了上述权利与自由的实现。

三、完善我国宪法权利限制的对策构想

正如学者指出：“以历史发展的眼光而言，宪法的基本权利之规定，无异于是在保障人民，免于遭受国家滥用之侵害。”随着社会的发展，宪法权利在本质上，由传统对抗国家之侵害，转变为要求国家积极给付；从极端抗拒与危惧国家介入私人领域与自由权利，转变为渴望请求国家积极介入，由此形成给付国家的理念。现代宪法权利的功能和以往传统见解即将宪法权利当作防止国家公权力侵犯的“防卫权”相比已有所不同。因此宪法权利本质在不改变个人为国家与社会主体之前提下，在可预见的未来内其内容在质或量上都会有所增加。但“如何能在宪法的最高理念及拘束力的影响下，使基本权利的‘实现’及其‘限制性’的问题，能在法律制度内尽可能完善地运作”。这就需要对宪法权利限制法律保留制度进行周密设计，以达到两者的平衡。

有鉴于此，为了保证宪法确认的公民权益和自由能为公民实际享有，将来的宪法文本修改应充分参照国际人权公约和德国等国宪法的成功范例，在宪法权利限制中明确公民宪法权利行使的范围，国家权力限制公民宪法权利的目的和限度等具体事宜，实现宪法核心价值的回归。就宪法权利限制的原则而言，一般包括三个方面：公民宪法权利行使的范围，国家权力限制公民宪法权利的目的和限度。第一，明确公民宪法权利行使的范围是为了避免可能出现的权利冲突现象的产生。正如有学者指出“人格尊严的概念同时蕴涵了权利和义务双重意义，因而使之成为宪法的核心价值有助于实现权利与义务的平衡，并在权利之间发生冲突的情形下为界定权利的依据提供依据。”第二，明确宪法权利限制的目的在于确立这样的一种理念：为了保障人的生存和发展，为了实现人的价值，对个人的合法利益、自由和权利的法律限制的理由必须是同出于保护其他的合法利益、自由和权利。正如罗尔斯所强调的，“基本自由的优先性”意味着一项基本自由只能因其他基本自由而被限制或否定，“限制自由的理由来自自由原则本身。”所以，基于国家安全、公共秩序、公共卫生或道德等公共利益的需要可以对权利进行限制，然而公共利益并不是目的，它仅仅是人实现其自由和权利的手段，基于公共利益对权利的限制的最终目的还是为了保障人的生存和发展，为了实现人的价值。第三，明确宪法权利限制的限度或界限，强调对国家权力否定性的规定，目的在于“防止政府权力对个人自由和财产的任意侵犯”，著名的美国宪法第1条和第l4条修正案的目的正在于此。虽然基于公共利益的需要可以对权利进行限制，但是权利限制并不是无限的。正如米尔恩指出的，“有某些权利，尊重它们，是普遍的最低限度的道德标准的要求。”皮尔睿也说过，“有些基本权利政府是不能侵犯的，即使全国的多数人积极地拥护也不可以。”因此，国家对公民基本权利的限制应当是有界限的，也就是说，“限制”本身也要受到严格的限制。‘权利的基本内核不得限制”几乎是世界各国宪法中的共识性规定，国际人权公约对此也有明确规定。从权利保障的角度来看，明确权利限制的目的，树立基本权利内核不得限制的宪法理念，在宪法中清楚规定具体的限制条款，有利于防止法律对基本权利作出更多的限制。因此，“宪法必须规定限制人民的自由权利的具体条件，法律不能违反这种规定，去限制人民的自由权利。”

同时，由于我国对于宪法权利的限制只有法律的一般保留，这样没有区别的做法过于绝对，也不符合变化的实际。因此我们亦可对需要限制的公民宪法权利采取概括加列举的方式，即依据权利对公民的重要程度，对其施加的限制也不同。如德国基本法就是针对其确认的各个权利和自由的不同性质，区别不同的程度、范围和方式，授权立法机关制定法律予以限制；这种区分式保留表现为单纯法律保留、加重法律保留、概括限制、毫无限制保留。因此亦可借鉴德国的经验，依据宪法权利的性质对其进行区别限制：人格尊严、人身自由、等使人之为人的“自我保存”意义上的权利，除非是在必要的情况下，如抵御流行疾病之危险、处理自然灾害或严重事故、维持自由民主基本秩序以及国家的存在及安全等特殊情况下，绝对不能限制；选举权、言论自由、结社自由等这些重要的“自我表现”意义上的政治权利可以在例外情况下由法律作出限制；而财产权、受教育权、劳动权等主要针对人的发展起到“物质保证”的社会经济权利，可由立法或行政机关依照宪法和法律予以限制。最后，在具体条文的修订中要体现宪法保留、宪法授权、合理限制和程序限制等内容。如关于人身自由权和财产权等权利的设定上，鉴于人身自由权和财产权涉及到人的存在和价值问题，法律应当以最审慎的态度和最公正的程序对它加以限制。有鉴于目前大多数国家的宪法程序性条款都与人身自由权和财产权的保护紧密相联，在将来修宪时在宪法中增加“事先且合理补偿”的内容和“依正当法律程序”的条款。关于紧急状态相关条款的设定上，比照大多数国家宪法关于紧急状态的规定，对其的完善问题，至少应当包括三个要素：不得限制的权利种类、紧急状态的期限以及限权行为的审查方式等。

公民宪法权利限制是权利理论和宪政理论的重要内容，是权利保障不可分割的一面，也是权利得以具体化从而实现的前提或条件。因而完善我国宪法权利的限制，使公民宪法权利的“实现”及其“限制性”的问题，能在宪法的最高理念及拘束力的影响下，能在法律制度内尽可能完善地运作，具有十分重要的理论意义和现实意义。