中国法治的长期性挑战综述

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本文意在对中国转型秩序与法治发展战略之间的复杂关系做出某种简单性的理论说明。毫无疑问，在中国转型秩序与法治发展之间肯定存在着某种客观上的多头绪、多层次和多角度的关系，在理论上把此种关系明晰化，对于理解中国的法治发展战略很有意义。

近代西方国家走的是社会演进型的法治道路，由于不存在一个主观上协调法律与社会之间关系的行为主体，且无前人经验，法律与社会各方面的协调关系是在接连不断的矛盾碰撞与磨合中自发实现的。与之相反，中国走的是政府推进型的法治道路，法治建设首先被明确确立为国家的主要发展目标之一，借助于西方经验的强大示范效应，在主体意识和政策制定方面，强烈关注和把握法治发展与社会发展之间的关系并使之协调发展，是政府推进型法治的应有之义。

在过去二十八年社会转型与体制转轨过程中，除了现代化发展“三步走”的总体战略目标以及不同层面社会发展目标外，相应地，中国在法制建设方面也提出了一系列具有明显阶段性特征的法制建设目标和实践指导方针，如八十年代的“加强民主与法制”、“法律为经济建设保驶护航”，九十年代的“依法治国，建设法治国家”，以及新千年以来的以“法律手段构建和谐社会”及“法律与创新型国家”等等。这些社会建设目标与法制建设的目标与方针，不仅不同程度地涉及法律的近期行动与远期行动目标的协调问题，涉及到中国社会转型不同阶段性的特征与法制建设的相互关系，而且也将直接影响和决定中国法治的基本面貌与未来前景。由此，从社会转型的总体视角和不同时期的阶段性特征把握中国法治发展战略问题也就有了某种必要性。

本文将从中国社会转型秩序的阶段性特征出发，探索中国的法治发展战略问题：一、中国转型秩序的基本假设，主要是把中国转型秩序的已有轨迹与未来趋势的构想结合起来，构成一个完整的转型秩序的趋势走势图。二、对转型秩序走势的风险等级与可能出现的危机类型做一简要的技术说明。三、说明中国当前处于社会转型的高风险阶段，转型风险的不确定后果本身蕴含着不同的未来趋势。四、提出一种与近代西方狭义的“法律控权说”相区别的广义法治发展目标。五、分析发展目标之间的冲突与法治发展阶段的划分问题。第六、七、八部分讨论不同阶段的法治发展特征与内容。最后部分是简要结语，概括中国法治的长期性挑战与已有经验。

一、中国转型秩序演变的基本假设

从历史经验看，社会转型是一个充满矛盾风险的过程。转型秩序一般会呈现“先恶化，后改善”的特征。此种特征至少可以得到如下两方面的说明与验证。

一、从社会学角度看，社会转型是利益格局调整的过程。原有的社会结构与体制部分地消失或改变了，原有利益格局下的受益群体必然受损。与此同时，新的社会结构产生了，新的体制形成了，又会出现新的受益群体。一部分人利益受损，另一部分人利益增加，利益冲突就不可避免。

二、从转型秩序与经济发展的角度看，无论是早期西方国家的工业化进程，还是二十世纪后期计划经济体制国家向市场经济体制国家转变过程，都是一个社会分配调整和收入差距拉大的过程。根据早期工业化国家的一般经验判断，社会收入分配差距与社会矛盾和法律秩序之间应该存在某种正相关的联系。在不考虑其它因素的条件下，当收入差距不明显或差距不大时，由于贫富分化不明显，社会纠纷矛盾不会很突出，法律秩序也相对平稳。在工业化进程中，或是从传统农业社会向工业化社会转型的过程中，由于收入差距拉大甚至恶化、社会贫富分化严重，社会矛盾应该呈数量上升及程度加剧的趋势，法律秩序相对地也会出现恶化的情况。到了工业化后期，由于社会财富的增长，行业利润的相对平均化，以及政府对社会再分配能力的提高等因素，分富差距又会趋于缩小。至此，法律秩序又重新趋于良性化。总的来说，转型时期的法律秩序也呈现“先恶化，后改善”的变化趋势。

人们对中国转型秩序演变的主趋势可以做出如下初步判断：第一、从1980年至今，中国仍处于社会转型的矛盾上升阶段，矛盾上升的势头未见明显改变。此种状况的法学意义是，虽然制定了大量的法律，但法律治理的速度赶不上社会矛盾的上升速度，出现了“有法律无秩序”的现象。第二、从本世纪初开始，中国明显意识到自己处于社会转型的高风险时期，其标志性事件是2003年SARS暴发。按中国决策层自己的判断，目前的高风险阶段将持续大致二十年时间，这就是所谓未来20年是中国发展的“关键期”提法的由来。第三、按照中国决策层对未来20年是中国发展的“关键期”及已确立的在2050年实现中等现代化目标的时间点，在2020年前后，在克服现阶段风险因素之后，中国有望进入从高风险阶段向平稳快速协调发展期演进的“良性拐点”区域，即社会转型将步入矛盾下降阶段的良性发展时期。与此相联系，法治秩序亦将开始呈现良性生长的局面。www.gwyOO.

为了更细致地地讨论中国转型秩序所面临的风险因素及其影响，有必要用量化分析的思路对风险等级及影响程度做出某种划分。当然，由于本文只是一篇一般性的理论文章，不可能以独立开展的实证研究和调查研究数据做为基础，只能部分地以学界公认的现成标准为依据，其余内容以简单的定性分析来划分。

由此，我们可以得到第二张中国转型秩序演变趋势的示意图（见图二），其中标明了社会转型不同阶段所处的风险等级与可能面临的危机类型。

三、高位风险阶段：危害与可能的趋势

进入21世纪以来，一个新的词汇开始流行中国：风险社会。与西方学者提出的风险社会所针对的发达国家的情况不同，中国社会面临的更多的是转型风险。基于相关国际经验与形势判断，中国决策层认识到，未来20年是中国改革发展的关键期。目前的中国正处于所谓“20年关键期”的初始阶段。

未来20年到30年内，中国将先后迎来“五大人口高峰”。第一个高峰是人口总量增长的高峰，中国人口总量在本世纪30年代的中期将达到高峰，大概要达到14亿6000万。第二个是第二是劳动力的高峰期，到2020年，中国在15—64劳动力将达到9.4个亿，占到总人口的65%。第三个是第三是老年人口的高峰，如果按照2020年14.6亿人口计算，65岁高峰的比例，将占到总人口的23%，3.3个亿，占到五分之一人口的老年人，中国进入老龄化社会。第四个是流动人口高峰，这与城市化进程相关，上面已经谈过。第五个方面的高峰，是艾滋病衍生、蔓延以及爆发阶段手的可能来临。中国正处于艾滋病高危人群向普通人群大面积扩散的一个临界点上，如果现在不能够采取有效的措施，到2010年，中国艾滋病病毒的感染者预计要达到1000万。可以认为，一个人口膨胀、就业压力增加、流动人口剧增、社会福利负担加重和公共卫生面临持续危机的时期，正在向我们走来。我们无须再重复分析这些压力问题与法律秩序的内在关系。一句话，中国社会和法律能否经受上述多重考验，是能否渡过社会矛盾最大值的危机阶段、步入良性秩序阶段的关键。

社会秩序处于恶化期。尽管犯罪统计的口径经历几次调整，但自上世纪八十年代以来，中国社会的犯罪率一直呈高速增长状态，却是一个不争的事实。早在1980年时，原公安部公共安全研究所所长戴宜生就对中国的治安形势做出了分析，认为之后的20年，中国的犯罪率每年会增加14%。实际上2000年初就已经超过了这个数，大概在18%-20%。在2007年3月，公安部部长说，中国处于刑事犯罪高发期。

中国生态环境仍处于绝对恶化阶段，且有局部性危机不断暴发。按经济学常识，在工业经济发展早期和中期阶段，环境一般会随经济增长出现“先恶化、后改善”的变化。中国仍然处于自在环境极端恶化的地区，社会生产秩序和生活秩序受到严重影响。2002年，《人民日报》一篇文章说，中国土地沙漠化以每年3000多平方公里速度扩展，中国已成为世界上受沙漠化危害最严重的国家之一，每年因沙漠化造成的直接经济损失超过540亿元。这是据水利部全国第二次水土流失遥感调查得出的结果。

综上所述，中国已经进入社会转型的高位风险阶段。避免和化解高风险因素的暴发，即避免和化解社会风险因素以及可能由此导致的社会危机，将是本阶段社会发展的主要任务。

四、一种广义的法治发展战略

有学者称，中国堀起，是全球主义时代的大事件。未来中国可能成为什么样子？未来中国将形成一个怎样的法治社会？这不仅是中国人关心的问题，也为国际社会普遍关注。

近些年来，基于对中共执政理念和法治实践发展的回应，法学界举行了一系列法律与社会发展问题的研讨，如法律与科教兴国、法律与可持续发展、法律与人权，法律与建设小康社会，法律与和谐社会，法律与创新型国家，等等。这些学术研讨和它所对应的法治实践发展，客观上揭示出了一个基本的事实：即中国需要一套广义的法治发展理论，从理论上整合和把握法律与社会发展的方方面面的关系。它同时预示，中国需要一个法治发展的综合战略，以期明确法治发展的各个层面的基本目标，研究诸目标之间可能的冲突及优先次序，优化和协调中国法治发展的近期行动与未来行动安排。

自上世纪五十年代以来，中国与印度等国共同提出了国家之间和平共处五项原则，并以此作为新中国外交政策的基本方针。1982年，和平共处五项原则被明确地载入中国宪法，成为中国对外政策的法律准则。

经过近三十年的努力，中国已经从游离于苏美两大阵营的独行者转变成为国际体系的参与者、维护者和建设者。自1984年以来，中国先后加入了《不扩散核武器条约》、《全面禁止核试验条约》、《禁止发展、生产、储存细菌（生物）、毒素武器与销毁此种武器的公约》以及《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》，并曾在谈判中为其中一些公约的达成作出过重要贡献。

随着融入国际体系的步伐的加快，中国开始奉行反对恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的政策，并已经制定和完善了全面防扩散出口管制法律体系。中国目前已经加入了13部反恐国际公约之中的10部，签署了其中的两部，并积极参与国际反恐立法进程，推动国际反恐怖主义法律体系的建立。

在上世纪最后二十年里，当中国从内乱且封闭状态中走出，重新进入社会发展的正常状态之后，法治建设先后面临着一系列的目标冲突。简单说，有经济发展所需要的稳定秩序与政治改革容易带来动荡之间的矛盾，政治改革要求限制国家权力与社会发展要求政府积极作为的矛盾，政治改革要求限制国家权力与维护国家外部安全要求强化国家政权之间的矛盾，

其实，类似情况在中国近代以来的百年历史上，已经多次出现了。在清末至国民党政权时代，中国法治发展即面临着民族危机、国家建设与个人自由的目标冲突问题。结果即如李泽厚先生说的，救亡压倒了启蒙。以变法改革挽救国家危机和加强国家建设成了法律改革的主题。在时代，中国法律同样面临着外部安全、经济发展与个人自由的目标冲突问题。结果同样是，国家战略安全与经济建设成为影响和决定法律建设的关键因素。

在西方现代化理论研究中，亨廷顿大概是较早地注意到发展中国家现代化的目标冲突问题的。在题为《发展的目标》的著名论文中，亨廷顿批评了关于现代化诸多目标的“相容性假说”理论，认为那种以为各种现代化目标总是彼此相容且互补的“所有好事情一起发生”的观点，就二十世纪中后期的发展中国家的情况看，总的来说是错误的。在西方历史上曾经出现的较顺利地通向“富裕、公平、稳定、民主与自主”目标的情况，那种和谐的和直线式的实现现代化各方面任务的情况，在现代化“后来者”那里几乎没有再出现过。较经常看到的情况是，在短期内现代化诸目标之间的紧张、冲突与矛盾，如经济增长与公平的冲突，增长与社会不稳定的联系，以及经济发展与民主政治之间的复杂关系。亨廷顿概述另一位西方学者的研究成果说：“如果一个欠发达国家要想获得经济增增长率，它不得不接受一个致力于发展的权威主义政府。民主政府免不了太软弱，不动调动资源、压缩消费和鼓励投资，以此争取高增长率”。

六、法治进程分析之一：经济发展为主导的法治建设阶段

第一阶段，是经济发展主导的法治建设阶段（1980年—2000年）。如上面所说的，在本阶段，经济发展与政治发展的矛盾冲突及其权宜性的解决，构成了制约法治发展的最基本因素，围绕经济体制问题进行大规模的制度构建成为法治发展的主要任务。与此同时，由于中国社会仍处矛盾上升阶段，大规模的制度构建并没有带来法律秩序的同步生长，反而出现了所谓“有法律无秩序”的现象。

在法治发展的第一阶段，虽然法律制度大体上建设起来，但由于社会仍处于矛盾上升阶段，法律运行机制也未良好确立，法律制度的供给本身并不能有效地促进秩序的生长，出现了所谓“有法律无秩序”的现象。

七、法治进程分析之二：社会发展主导的法治建设阶段

构建和谐社会目标的提出，标志着中国开始从经济发展优先战略向社会协调发展战略的转向。以此为界线，中国法治建设已经进入第二阶段，即以社会协调发展为战略的法治建设阶段。本阶段以本世纪初中国提出构建和谐社会目标为起点，预计以跨越“矛盾凸显期”的时期即2020年为终点，也将大致经过近二十年时间。此阶段的法治建设以构建和谐社会、推进社会发展优先战略为核心，以跨过高风险期为历史使命，也可称之为以“社会建设主导”的法治建设阶段。

八、结语：中国法治的长期性挑战与已有经验

过去近三十年中，中国的法制建设已经取得了重大进展，同时仍将继续面临着以下几方面的长期性难题与挑战。

第一，在制度建设方面，中国提出了“社会主义+法治国家”的目标，这在世界上是独一无二的，且没有成功的范例。这在法律制度方面提出了远比俄罗斯和东欧转轨国家更为艰难的体制构建任务，中国也为承受到了更多的国际压力。“社会主义+法治国家”的目标使中国法律制度建设带有更多的艰巨性和探索性。

第二，中国是世界上人口最多的大国，大国治理、大国转型的复杂性和艰巨性在当代中国转型与法律治理的过程中得到了充分体现。有学者注意到，在中国、俄罗斯和其它东欧等“转轨”国家中，中国和俄罗斯两个大国的“转轨”和“转型”过程更显复杂。以前，大多研究转轨问题的经济学理论都不加批判地假设：转型国家政府能够在全国范围内整体划一地实施某种转型政策，而新建立的制度将以相同的方式适用于整个国家内部的空间，并获得相同的成效。这种思路忽略了大国内部的不平衡和政策效果的差异，也忽略了中央政府与地方政府、及地方政府之间的策略博弈与竞争关系。人们似乎应该按照类似区域经济学的分析方法，充分考虑到大国内部的复杂性、内部不同部分在转型过程的非协同性以及由此导致的大国社会整体转型的艰难。按照刘金国教授通俗性的“大船调头说”观点，大国转型如同大船调头，在速度等方面与小国有很大的区别。大国转型过程中的法律治理也与小国在法律治理方略、措施、速度、时间、效果、风险等诸多方面都存在着差异。