谈公民知情权的国家根本法保护

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摘要：我国宪法对知情权规定的缺失，随着社会信息化的进一步发展，其弊端的影响会越来越大，现实发展迫切需要我国宪法对知情权问题做出积极回应，应当将公民知情权上升为最基本的权利，以宪法条文明确规定保护公民知情权，同时，通过一系列具体制度建设，最终实现公民知情权。

关键词：公民知情权；宪法保障；基本权利

知清权(righttoknow)又称为了解权或知悉权，有广义、狭义之分。就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利；就狭义而言，则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向有关国家机关请求公开有关信息的权利。本文作为从宪法层面研究的知情权，采用的是狭义的知情权概念。随着社会信息化的发展，知情权在公民权利体系中的地位日益突出，知情权也日益为人们所关注，在宪法中确认知情权并建立完善的法律保障制度是当今世界各国立法的基本走向。

一、我国宪法对公民知情权的保护现状分析。

我国现行宪法没有直接规定公民的知情权，但笔者认为这并不能否认我国公民知情权的存在。我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”这些权利的行使是建立在对国家机关和国家工作人员的情况的充分了解的基础之上的，如果公民没有知情权就不可能对国家机关和国家工作人员提出批评和建议，“知”是前提，由此可以看出我国宪法这一条的规定实际上己隐含地赋予了公民的知情权，显然知情权是我国宪法中的一项隐含权。但不可否认的是，宪法中没有明确规定公民的知情权可以说是一个缺陷。另外，我国还有一些法律法规涉及到知情权的规定，如《消费者权益保护法》第8条对消费者知情权保护的规定，《证券法》对股东知情权保护的规定，还有《核电厂核事故应急管理条例》中对有关知情权的规定等等。“这些法律法规的集合是我们理解和评价我国公民知情权法制建设实际情况的重要依据，它们奠定了我国公民知情权的法律基础。”〔1〕从中可以看出我国知情权的大致情况：1、有关公民知情权的规定散布于宪法性法律、行政法、民法等部门法体系中，但宪法没有直接规定，缺乏系统性、全面性；2、法律位阶低。我国公民知情权更多的表现为法律创设的权利，很难看得出是公民的基本权利，即没有明确的宪法地位；3、有关公民对政府的知情权规定甚少，即狭义的知情权缺少法律规定，而这恰恰是公民知情权的核心内容；4、缺乏侵犯公民知情权的救济途径。

二、知情权的宪法基本权利的性质

从权利的演进过程来看，“权利起初往往以一般权利的形态存在，甚至仅仅以主观权利的形态出现。当权利观念与权利类型发展到一定历史阶段之后，在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利就必然诉求与其自身的重要性相适应的法规范形式予以确认和保障”——“即以一种赋予其最高法规范效力的宪法规范形式,对那些具有重要地位,并为人们所必不可少的权利予以确认和表述,并加以保障和实施”。[2](P78)因此，并非每项法律权利的保障都可以或都必须提升至宪法基本权利保障的层次。那么，作为一般公法权利的知情权，是否有必要提升至宪法基本权利保障之层次呢？

理论上一般认为，一项公法权利要在“宪法上”寻得依据至少应具备如下四项要件：(一)该权利在本质上已具备人权或基本权利的品质，即该权利已具备普遍性及不可侵害性，而值得以宪法保障之。换言之，其权利主体系每个人，甚至已经跨越国界；(二)该权利的行使不妨害社会秩序与公共利益；(三)该权利的实践契合宪政秩序的形式与实质。即指合于宪法价值体系，该体系则由宪法价值决定、国家目的、宪法原则所建构而成；(四)该权利在“宪法”上有其依据，即其或具宪法规范之明白规定，或可从相关条文中推衍出而具备宪法默示权利之特性。[3]

若以上述四项要件为基准分析之，首先，知情权的演进本身即是知情权的大众化、普遍化过程，没有任何国家否认其系属每个人之权利，这一点也为二战以后的国际社会所承认；其次，知情权保障是一个国家的宪政问题，反映了一个国家的人权宪政水平，知情权的实践对于落实人民主权原则，达成民众政治参与，实现宪政秩序等具有重要的宪政价值。作为一项权利，知情权从法的角度体现了文明社会人与信息的深刻关系，在日益信息化的社会，对信息的获取和自由选择是奠定其社会人格的基础。因此，知情权保障是人权保障的应有组成部分；再次，知情权是行使其他基本权利的一项前提性、手段性权利。宪法确定的公民的各种监督权、选举与被选举权、言论自由权等一系列基本人权的行使必须以享有知情权为前提。因此，“知情权的宪法依据实际上来自于宪法对各公民基本权利的确认”

[4]；最后，就宪法权利理论而言，宪法所构筑的基本人权体系本身就不是封闭性的，而是一个开放性的体系，其本身就具有透过权利推定、法解释等手段吸纳“在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利”的功能。二战以来的实践中，多数国家或者经由国民主权原理，或者从表达自由权利出发，通过法解释学、权利推定等技术性操作，均确认了知情权作为一项宪法默示性基本权利的地位。至于权利之行使不妨害社会秩序与公共利益要件，笔者认为它并非一般权利上升为宪法基本权利所必备的要件。因为事实上不独宪法基本权利，即使是一般公权利或私权利的行使也负有不妨害社会秩序与公共利益的义务。综上，无论就历史层面，还是就理论层面，知情权都具备了宪法基本权利的“品质”。

三、公民知情权的宪法保障

公民知情权作为一项具有宪法性质的基本权利，它不仅仅是一个基本的宪政理念和人权理论的问题，更是一个应否将其法律化为一项公民具体权利并赋予其司法请求权品格问题。[5]我国宪法对知情权规定的缺失，随着社会信息化的进一步发展，其弊端的影响会越来越大，现实发展迫切需要我国宪法对知情权问题做出积极回应，应当将公民知情权上升为最基本的权利，以宪法条文明确规定保护公民知情权，同时，通过一系列具体制度建设，最终实现公民知情权。

1、确立公民知情权的宪法地位。公民知情权作为公民的一项基本权利，应上升到宪法的高度，通过宪法的明文规定，才能给予切实有效地保护。笔者认为，目前我国已经具备了将知情权纳入我国公民基本权利体系的法理基础和现实条件：(1)根据权利推定的双向原则，由基本权利可以衍生出一系列从属性的子权利，而一系列同质性的普通权利和子权利，也可逆向概括出更加原则化的基本权利。目前我国几乎所有的法律部门和法律制度都出现了数量不等的旨在确认和保障公民某方面知情权的法律规范，这就为知情权进人公民基本权利层次，积累了逆向推定的法权依据。(2)公民知情权具有基础性地位。知情权在公民权利体系中的作用日益突出，许多公民权利的运行与实现，皆以“知情”为前提。例如，不了解有关的政治信息，公民的平等权、选举权、批评权、建议权、民主管理权等法定权利和自由便难以充分实现。可以说，知情权是其他权利的基础，没有知情权明确的宪法地位，是不利于其他权利的实现的。(3)实现政府信息公开、依法行政需要在宪法上明确知情权。保障知情权有助于打破政府信息的垄断，提高管理的透明度，将政府工作置于广泛的监督之下，大大提高政府管理的水平，既有助于保障公民的合法权益，又有助于有效地遏制政府的腐败。我国已加人WTO,WTO规则为防止成员国之间进行不公平贸易，造成歧视，扭曲国际贸易，要求每个成员国实施的有关贸易的政策法律及各成员国之间有关贸易的现行协定必须予以公布，增强其透明性。因此知情权的发展也有助于我国“透明度”方面的改善，这一切都得借助于公民知情权的法律地位的提高。(4)知情权是当今社会的一项基本人权。如《世界人权宣言》，《公民权利与政治权利国际公约》都宣布知情权为一项基本人权，我国是这两个公约的缔约国之一，知情权在我国理应得到宪法的确认和保护。笔者认为，随着形势的不断发展，在适当时间、以适当方式将知情权确认为我国公民所享有的一项基本权利，并纳人宪法规范，是可行的，也是必须的。

2、完善相关立法。公民知情权作为宪法的基本权利，是一种较为原则性的权利，要真正得到落实和保障就必须将其具体化，通过相关法律制度的建设，最终得以全面实现。我国目前也有关于公民知情权的一些具体的法律条款，但缺乏系统性、全面性，不利于这项基本权利的保护。可以先对目前国内的现行立法进行全面的归纳总结，将各个法律部门所包含的涉及知情权的法律条款甄选出来，搞清楚目前立法存在哪些问题，然后根据现实情况，吸取和借鉴国外知情权理论和立法中的积极成果，建立起符合我国国情的知情权法律体系。其中一个重要方面就是完善行政方面的立法，如制定《行政程序法》，规范行政信息公开制度，还可仿照美国，专门制定类似《情报自由法》，《阳光下的政府法》等法律法规。

3、创立公民知情权的救济途径。宪法确立公民知情权基本权利的地位，必然要有具体的权利救济制度予以保障。根据公民知情权的宪法地位，以及我国的宪政现状，对公民知情权的救济途径可以从两个层次来建构。首先应建立公民知情权的宪法诉讼制度。随着现代法治的发展，宪政秩序的建立，宪法司法化已成为现代法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势。公民知情权作为宪法确立的一项公民基本权利，理应成为宪法救济的对象，以体现对公民基本权利的尊重与保护。当然，我国目前还没有宪法诉讼制度，但我们应该有前瞻性，顺应宪法司法化的大趋势，确立宪法诉讼理念，给予公民知情权以宪法层面的保障。其次，鉴于公民知情权的实现目前尚不能切实有效地依托宪法诉讼，有必要寻求当前可行的具体制度的救济，其中加强和完善与公民知情权最为密切的行政诉讼制度是可行的。因为从狭义的公民知情权来看，涉及到的更多的是政府与公民之间的利益冲突，引起的更多的不是宪法诉讼而是行政诉讼。通过行政诉讼能给公民知情权提供现实的保护。根据我国目前的实际，公民提起知情权行政诉讼，必须是以法律法规所明确规定的具体的知情权为限，而非宪法中所规定的抽象的知情权，否则公民知情权行政诉讼又会流于形式。

在当今知识经济、信息社会时代，信息资源的获取与拥有已成为人们生存和发展的首要条件，宪法对公民知情权的保障是符合这一时代趋势的。我国有必要在宪法上明确知情权为公民的一项基本权利，确立公民知情权的宪法地位，并建立一系列切实可行的法律制度，给予知情权充分有效的宪法保护，促进我国人权的发展。

参考文献：

[1]黄德林，唐承敏.公民的“知情权”及其实现.法学评论，2001,(5);35.

[2]林来梵.从宪法规范到规范宪法[M].北京:法律出版社,2001.

[3]李震山.论行政资讯公开[A].杨解君.行政契约与政府信息公开2001年海峡两岸行政法学术研讨会实录[C].南京:东南大学出版社,2002.

[4]纪建文.知情权及其保护的比较研究[A].徐显明.人权研究:第二卷[C].济南:山东人民版社,2002.290.]

[5]赵正群得知权理念及其在我国的初步实践LJ].中国法学，2001,(3);50.