矿产资源规划的法律本质综述

导语：矿产资源规划的法律本质综述一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

矿产资源是人类生存及发展的物质基础。自上世纪以来，经济的高速增长所带来的压力正在超越人类赖以生存的矿产资源所能承载的极限,矿产资源迅速耗竭，全球性“资源危机”威胁着人类的命运。世界主要国家对战略资源的争夺越来越激烈，矿产资源的战略地位和对国家安全的保障作用越来越受到各国的重视。我国到2010年，铬、钴、钾盐和金刚石资源严重短缺，石油、铁、锰等资源需要进口；许多矿山资源枯竭，急需后备矿山或扩大资源……矿产资源面临着严峻的挑战。

一、矿产资源规划的法律本质

矿产资源规划是根据国家或地区经济中长期规划、国家或地质矿产资源特点和开发利用现状，对矿产资源勘查、保护和合理利用，矿山生态环境保护和建设等，在时间上和空间上所作的总体安排和布局。进一步讲，矿产资源规划是规划机关为达到合理开发、利用、整治和保护矿产资源的目的，确定矿产资源开发、利用的类型、数量及空间、时间分布，并设计为实现目标所需要的措施的行为。矿产资源规划具有其独特性：

第一，对矿产资源的未来利用行为进行引导、调控。矿产资源规划是人类有目的地改造和利用自然、创建人为环境的具体行为，具有鲜明的导向性，是对未来矿产资源利用行为的引导和控制，根植于人们预防和治理对矿产资源利用负面结果的期盼。矿产资源规划以未来某个时段的矿产资源利用格局作为目标，针对未来有关矿产资源利用行为，为未来的矿产资源利用行为指明发展方向，沿着这样的发展方向可以达到预期的目标，它本身也是实现目标的一种行动方式，通过参与实施的过程体现其存在价值。

第二，因情势多变、利益复杂而充满自由裁量特性。裁量权已经成为现代行政权中最显著的部分，国家法律对此也不得不予以确认。规划的特点在于“预测未来，并根据广泛的行政政策性裁量判断作出政策决定。”由于矿产资源的稀缺性和不可再生性，且未来是不确定的，政府需要借助现实情况对矿产资源的前景进行预判。

二、规划在矿产资源领域的生成

作为资源必须满足两个条件，即可利用性和稀缺性。可利用性说明资源可以在社会成员中进行分配，稀缺性则决定资源必须被公正和有效率的分配。矿产资源不仅具有经济属性更有环境属性，不仅满足经济需求，更要满足环境需求和社会需求，而其自然属性又使其具备潜在资源的特点。

在矿产资源利用活动中，“集体理性能够有效的代替私人理性，而且社会体系可以被推动起来适应集体所愿的未来状况”，“有组织的社会可以理性和科学的推动未来历史进程，因而保证进步并确保公共利益得到实现”，在承认矿产资源规划表现出的集体理性可以在一定领域取代以个人规划为标志的个人理性的同时，也绝不能忽视矿产资源规划作为行政权力的行使，丝毫没有收敛的倾向，反而在违背着当初人们赋予权力时的初衷，以各种方式破坏仅存的行政理性，侵害多种形态的利益。

三、矿产资源规划的法治诉求

法治是一种源远流长的意识形态，更是一种治国方略。美国法学家富勒提出了法治的八项基本原则：法律的一般性，即人们有规则可循法律是对一般人都适用的，同样情况应同样待遇；法律是应公布的；法律是适用于后来的行为而不是溯及既往的；法律应是明确的；法律中不应有矛盾；法律中不应要求不可能之事；法律应是稳定的；行为和法律应是一致的。其中，法治最重要的价值就在于按照既定的法律行事。对法治的威胁和危害主要不是来自于公民，而是来自于政府，行政权力与社会接触最直接，运行自由度特别大，极容易无限膨胀，依法制约的重点就是行政权力。法治政府意味着“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束，这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”

四、矿产资源规划中实体控制与程序控制的鉴选

虽然矿产资源规划是保护矿产资源的指导性文件，但是其无法摆脱作为政府行为的基本特征。“权力（利）—行为—责任”模式是法律对权力（利）控制的主要模式。对矿产资源规划进行法律控制并不是削弱规划权力，只是将规划权力置于法律的规范下，保持规划的合法性、合理性、科学性。对规划行为进行法律控制，首先是实体规范，即从组织法上授予规划的权力和从行为法上限制规划的空间。实体规范对规划的控制收效甚微，想事前用法律条文对规划内容加以实体法上的制约，也不过是提示抽象的方向性或判断要素等。原因主要在于：

第一，矿产资源规划本身的特点，影响了实体规范功能的发挥。矿产资源规划立足于现在，对矿产资源未来布局和安排，具有未来导向性，不可避免地带来不确定的问题，事前用实体条文对规划进行制约具有局限性。同时，矿产资源规划的制定受现实的限制，当规划的理想与现实的多变难以协调时，规划的修改难以避免，刚性的实体规范必然造成规划的滞后。由于不确定性和动态性，立法随之变得原则和模糊，无疑也稀释了实体规范的控制功能。

第二，矿产资源规划是集地方立法与规划行政于一身的行政行为，规划机关拥有大量的裁量权，同时，矿产资源的复杂性也需要规划机关制定的规划有足够的灵活性与之相适应，规划裁量权成为矿产资源规划的核心，因此，法律要对规划机关制定的矿产资源规划在内容上作出非常详尽的限制，是不可能的。丰富的社会经济生活要求国家裁量权相对扩大，实体规则的控权功能有所减弱，而程序控权的功能有所加强。这是决定实体规范的局限与程序规范的优越最主要原因。

五、矿产资源规划正当程序的最低标准

从法学的角度，程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续等作出决定的相互关系，但程序不能简单的还原为决定过程。这种程序必须具有法律的基本特征：一是正当过程，其最低标准——公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的公正的机会；二是中立性，需要通过一系列制度来保证，例如决定者的资格认定、人身保障以及回避制度、分权制度、听证制度等等；三是合理化，其要求把理性和经验结合起来，是程序效率的保障。同时，合理化也意味着要对决定的动机和根据给予一个最适当的理由说明，使之得到社会的承认。

（一）信息公开制度

科学、合理的矿产资源规划不是依靠“拍脑袋”想出来的，而是在阳光下诞生的。行政公开是行政机关对重要的行政行为、与公民权利义务直接相关的行政行为，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向公民、社会公开与行政职权有关的事项。通过行政公开，公民可以有效地参与行政程序，以维护自己的合法权益；社会民众因此可以通过行政公开，监督行政机关依法行使行政权力，预防控制行政权力的滥用和提高行政行为的可接受性。当政府行使权力可能影响民众权利时，告知该个人有关的信息体现了程序对个人尊严的承认，意味着程序将个人当作值得尊重的主体来对待。

德国《联邦行政程序法》规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。”台湾《行政程序法草案》也规定，拟定规划机关或主体之直接上级机关应该将规划的内容在政府公报或报纸上登载，特别是规划的内容涉及到地方土地的开发利用或限制使用，或涉及地方的开发或发展，应将规划送相关地方政府公开展示30天，地方政府应将公开展示的场所和日期公告民众。

（二）公众参与制度

矿产资源规划的公众参与是一个事物的两个方面，公众参与规划过程，是发表意见的过程，也是规划机关听取意见的过程。公众参与可以分为两个阶段进行——规划草拟、规划磋商阶段。在规划草拟阶段，由于规划还没有成行，此阶段应以规划拟定机关为主，但为保证规划草案不至于引起社会普遍的反对，也应有公众的参与，但这种参与是一种征求意见式的浅层参与，一般通过调查问卷、走访等方式进行。我们关注重点是规划磋商阶段的参与——听证。在规划磋商阶段，规划已经基本成形，民众掌握比较充分的资料，形成自己的判断，在听证中表达意见，对形成最终规划内容有直接影响，是一种更为全面、深入的参与。

参考美国行政立法中的听证制度，将听证程序分为正式程序和非正式程序、混合程序。正式程序即“审判式听证程序”，行政机关仿照法院的审讯程序，进行提交证据和反询问证人的听证程序。由于大部分时间浪费在证人的相互盘问上，行政机关的活动几乎处于瘫痪状态，严重影响行政机关为了保护公众而制定新规章的能力。除法律特别规定，行政机关很少运用正式听证程序。非正式听证，也即“通告—评论”程序，系对行政立法最低限度的程序要求。非正式听证程序保持了行政机关的主动性和灵活性，但给相对方极少的知情权和抗辩权，从而难以有效保障相对方的权利。混合程序，是指行政机关在制定规章时采用通信、舆论评论、口头评论、会议评论以及听证等公众参与方式听取意见，可以有效的弥补前两种听证程序中无法克服的缺陷。