漫谈我国宪法对个人财产的平等维护

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[摘要]公民的个人财产受到我国宪法的保护，且我国公民平等地享有宪法所规定的权利。我国的法律、法规、条例、规章都不得与宪法相抵触，必须对公民财产权给予平等保护。本文结合个案探究了“带户返还”问题、《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》中值得商榷的地方及公民对地方规章提请审查的依据和途径。

[关键词]宪法，个人财产，平等保护，带户返还。

宪法是一个国家根本的法律。在一个国家当中，宪法具有最高的法律效力，“依法治国”从根本上说就是“依宪治国”。《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日通过并施行，1988年、1993年、1999年修订）在序言中明确指出“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”《中华人民共和国宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”在一个国家当中，宪法具有最高的权威，只有严格“依宪治国”才能保证全体公民权益的实现，也才能更好地体现法制的尊严。

在宪法的各项规定当中，对公民权利的确认和保护占有重要的地位。公民的权利是公民所固有的权利，宪法并非是将某项权利赋予公民，而仅是对公民的权利予以确认。政府要积极按照宪法和法律、法规的规定保护公民所享有的各项宪法权利，公民也要珍惜和积极行使自己的宪法权利，二者都是法治精神深入民心的重要表现。反之，如果政府对公民的宪法权利任意践踏，公民对自己的权利轻视、放弃、漠然置之，则只能说明法治的观念尚未深入民心。既然宪法是民意的集中体现，那么当国家的权力被肆意滥用、公民的权利随时面临被侵害的危险时，政权的民意基础也必将产生动摇，国家的长治久安也就难以保障了。

而在公民的各项权利当中，公民的财产权又占有重要的地位。《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”改革开放至今，公民的个人财产迅速增长，如何加强对公民个人财产的确认和保障，避免政府对公民个人财产的侵害，已经越来越引起全社会的关注。只有对公民个人的财产加大保护力度，对公民的财产权进行有效的确认和保护，才能达到定分止争的目的，才能使公民对政府更加拥护和爱戴，才能保证国民经济持续、健康发展。

要使每个公民的个人财产都能得到充分的保护，就必须注意对公民个人财产权利进行平等保护的问题。《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”可见，我国宪法对公民的权利的保护是平等的，不因公民的民族、种族、性别、职业、家庭出身、本人信仰、教育程度等而有所不同。只要是中华人民共和国的公民，拥有中华人民共和国的国籍，其所享有的宪法权利就是平等的，政府不应对公民的财产权利实行差异性对待。

为了使对公民财产的保护更具操作性，依据我国宪法的规定，《中华人民共和国民法通则》（1987年1月1日起施行）第七十一条进一步明确规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”第七十五条规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”由此，我们可以得出这样的结论：我国公民的个人财产所有权的包括占有、使用、收益和处分四方面的内容。而且，非经法定程序和给予合理补偿，国家无权将公民的个人财产收归国有或以其它形式加以限制或剥夺。但是否我国公民的个人财产都能得到平等的保护呢？笔者近日所遇到的一个案例引发了笔者对此问题的思考。

2003年沈阳市政府对全市的棚户区进行大规模地改造，在此期间，私房房主杨某为了让该私房的承租人腾房，诉至沈阳市某区人民法院。该院经审理查明，原告杨某所有的住房曾在“”期间被收归国有，后因落实政策带户返还给了原告，所带的承租户为被告宋某和黄某，原告与两被告所签订的租赁合同于1997年11月末到期，其后未再签订租赁合同，但两被告一直交纳租金至2003年初。该院认为，诉争房屋为原告所有，原告与被告的租赁合同期满后，两被告继续使用该房屋，原告虽提出异议，但收取了租金，应认定原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期，租赁期间，原告要求解除租赁合同，返还房屋的主张应予支持。该院依据《中华人民共和国合同法》（1999年10月1日起施行）的相关规定，判决双方的租赁关系解除。

似乎杨某的权益已经通过该判决得到了保护，但是，杨某的问题并未就此解决。杨某的权利无法最终行使的原因在于其所拥有的房产的特殊性，即该房为“带户返还”的房屋。现拆迁人认为，该地区正在进行拆迁，而该房系“带户返还”的住房，虽然法院已经作出了解除房屋租赁关系的判决，但对杨某仍应按《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》（2003年3月1日起施行）中关于“带户返还”的规定处理。杨某现对能否最终实现自己的权利产生了疑问。

该案看似拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿问题而产生的冲突，但深入分析却会发现，该案涉及的问题并非如此简单。

“带户返还”是特定历史条件下的产物。“”期间，宪法虽然存在，但对公民财产权利的践踏却非常严重，国家曾剥夺了大量私房房主对房产的所有权，将其私房收缴。至“”结束后，此种情况已造成了非常恶劣的影响。以辽宁省为例，据辽宁省城建局于1980年7月16日向辽宁省政府提交的《关于期间错接、错管城镇私房处理意见的报告》记载：“期间，全省城镇错接、错管私人房产共152万平米，涉及28000多户。到目前为止，只退还了50万平米、9000余户，还有102万平米、19000余户未退还。”辽宁省城建局在该报告中提出了如下解决方式：“期间错接、错管的私房，原则上应退还原主。原出租的，带户退还，原自住的，退还产权后，如房主仍需自住，现住户的住房由住户所在单位负责抓紧解决。这些单位在今、明两年分配住房时，对住在应退还原主的私房中的职工要优先安排，以尽快腾出房屋。住户在未迁出之前，要向房主交纳租金……”由于此问题在全国各地均有存在，故1980年10月30日国家城市建设总局以（80）城发房字264号通知转发了《关于处理机关不对挤占私房进一步落实私房政策的通知》（北京）和《关于期间错接、错管城镇私房处理意见的报告》（辽宁），以供各地在处理同类问题时参考。即国家对此类问题的解决方式是：将房屋所有权返还原房主，但要求房主允许承租人继续在该房屋内居住，并仅需向房主支付较低的租金，这就是所谓的“带户返还”。

但是，二十余年过去了，由于种种原因，仍然有大量“带户返还”的房产的所有权人没有收回住房。以北京为例，据北京市国土房管局统计，至2001年尚有1.9万居民住在按照标准租金出租的私有房屋内（所谓标准租私房即指初期由该市房屋行政管理部门接管，后落实私房政策带户发还产权，并执行该市规定租金标准的城镇私有出租房屋）。而且，由于国家对“带户返还”的住房的租金进行了限制，故造成了“带户返还”的住房的租金与房产市场的房租之间形成了巨大的差距，严重影响了房屋所有权人的财产收益。

随着我国经济的迅速发展、民主法治建设不断深化，全社会对公民个人财产保护的意识不断加强。而与此同时，各地由“带户返还”引发的纠纷也日益突出，承租人与房屋所有权人、房屋所有权人与政府之间的矛盾不断出现。为此，国家正在不断加大力度以实现对“带户返还”房屋的所有权人权益的保护，各地主要从两方面入手来解决由“带户返还”所引发的问题：

（一）放开对租金的限制，采取措施促进承租人腾房，确保房屋所有权人全面行使所有权。

例如，北京市国土房管局就曾于2001年10月31日向北京市政府提出了《关于解决本市按照标准租金出租私有房屋问题的若干意见》，该《意见》得到了北京市政府的批转。在该《意见》当中，就规定了一系列措施以期实现产权人的权益，例如“承租人及其配偶在他处另有已购住房或承租公有住房的，应当无条件搬出”、“承租人及其配偶在他处没有住房，其所在单位属机关、事业单位的，其单位应当按照房改政策发放住房补贴或安置住房，并负责将承租人搬出”、“承租人未搬出之前或属可暂不搬出的，产权人可以按规定提高租金。2002年3月起，月租金可提高至每使用平方米10元；2003年3月起，月租金可提高至每使用平方米20元；2003年12月起放开租金”等；

上述规定强调了房产的所有权人对房产所拥有的使用权和收益权，有利于房产所有权人全面行使对房产的处分权，有利于“带户返还”的房产的所有权人与其他私房所有权人一样平等地行使自己的权利。

（二）结合旧房拆迁改造，对“带户返还”房屋的所有权人与其他私房所有权人实行同等对待，在全面保护“带户返还”房屋的所有权人利益的前提下，兼顾承租人的利益。

对被拆迁人的补偿安置按照本细则第三十一条拆迁私有自住用房的有关规定办理。对承租人的补偿安置，适用公有住房承租人的有关规定，但其拆迁补偿金额按照拆迁房屋的评估金额扣除比照按照房改政策购房所需金额后确定”。

上述规定在充分考虑了“带户返还”的问题的特殊性，既适当照顾了承租人的利益，又着重强调了对房屋所有权人的权益给以全面保护，其指导思想是与我国宪法原则相一致的。

但是，沈阳市政府的规定却与此不尽相同，《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》中对“带户返还”的相关规定颇值得商榷，以下试结合杨某的情况加以分析：

（一）以“但书”改变了国务院和省政府的规定的适用范围。

《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》第二十八条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿；被拆迁人与房屋承租人就解除租赁关系不能达成协议，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与房屋承租人重新订立房屋租赁合同。但本办法第三十四条规定的情形除外。”而第三十四条规定即是对“带户返还”的规定。

该规定源于国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》（2001年11月1日起施行）第二十七条和辽宁省人民政府的《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》（2002年12月1日起施行）第十九条之规定。但是，与《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》不同的是，国务院和省政府的规定当中对适用该条款的对象没有加以限制，更没有对“带户返还”房屋进行特殊的规定。《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》实质上是以“但书”的形式改变了国务院和省政府的规定的适用范围。

（二）对私有房屋所有权人的补偿问题实行差异性对待。

《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》第三十六条规定：“拆迁住宅房屋实行货币补偿的，按照房地产市场评估价格予以补偿；评估价格达不到市政府规定的最低补偿标准的，由拆迁人按最低补偿标准给予被拆迁人补偿。但是本办法第三十四条、第三十五条第一项规定的情形除外。”

由于房屋的评估价格与该地区房产的实际交易价格通常会有一定的差距，房屋的评估价格通常都低于政府规定的最低补偿标准，为了维护公民的权益，政府通常规定以不低于最低补偿标准的价格来对公民予以补偿。在对杨某房屋所在地区进行拆迁时，拆迁人委托评估机构对砖木平房（非成套）进行评估的结果是：房屋完好的为每平方米1480元，基本完好的为每平方米1390元，一般损坏的为每平方米1300元，严重损坏的为每平方米1100元。而该地段被确定为二级地段，最低补偿标准为2510元。故照此规定，对普通私房的所有权人最低补偿额为每平方米2510元，而对杨某这样的“带户返还”的所有权人的最高补偿额每平方米不高于1480元。显然，《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》在对房屋所有权人的补偿问题上并没有一视同仁，而是实行了差异性对待。这就会产生这样的逻辑：普通私房的所有权人才是所有权人，而“带户返还”的房屋的所有权人仅享有名义上的所有权，实际上却并不享有所.