宪法行使发展趋势研究论文

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论文摘要：关于对宪法是国家根本法的理解，除了从宪法的内容、法律效力等方面理解外，还应认识到，宪法是公民的生活规范，是人权的根本保障书，是民主事实法律化的基本形式，是国家权力秩序的根本法律保障。依法治国首先是依宪治国。因此，必须更新宪法观念，强化宪政意识，倡导宪政思维；必须建立有中国特色的违宪审查制度，坚持和完善人民代表大会制度，加强对权力的监督和制约，切实保障公民的宪法权利。

论文关键词：宪法；宪法观念；宪政意识；宪政思维；违宪审查

一、关于宪法的几点认识

对于宪法是国家的根本法，人们过去一般都是从宪法的内容、宪法的法律效力、制定和修改宪法的机关和程序等方面来加以认识。尽管这一认识角度并不为错，但它主要立足于宪法的法律特征，因而并不全面。实际上，对宪法是国家根本法的理解，除这一角度外，至少还应包括以下几点。

1、宪法是公民的生活规范。

在许多人的观念中，宪法是可望而不可及的“神坛之物”。可以说，这是我国宪法一直未能真正走入社会、未能真正走向公民生活的症结所在，也是阻滞依宪治国、建设社会主义法治国家的关键。那么，宪法是否真的就仅仅是政治法呢?对此问题的回答，实际上涉及人们对宪法内涵的理解。然而中西方对宪法的理解却有着不同的特点。从总体上而言，西方对宪法的理解既有狭义又有广义，而中国对宪法的理解则基本上是狭义的。

西方对宪法的理解可以追溯到古希腊著名思想家亚里士多德。亚里士多德不仅将宪法与普通法律相区分，而且强调一切政治组织、普通法律都必须以宪法为依据，都必须从属于宪法。然而，这种单纯立足于政治层面来解释的宪法，还只是一种狭义上的宪法。实际上，亚里士多德的贡献不限于此，他最重要的贡献在于对宪法的广义理解。他指出，宪法原来就是公民的生活规范，宪法是公民的生活方式。尽管从方法论来说，亚里士多德说宪法是公民的生活规范，主要是一种感性的、经验的说法，但他关于宪法的广义理解和对于理想宪法的探讨却具有重要意义。因为虽然宪法在表面上涉及的主要是政权问题、政体问题，但政权和政体的运行，国家权力行使的最终结果还是落实在生活层面。

在我国，宪法的意义一直停留于政治层面。人们往往从单纯的政治层面，尤其是宪法的阶级本质角度来认识宪法。尽管从宪法的阶级本质人手，抓住了宪法最核心的环节，但这种本质分析方法对于普通大众来说未免显得抽象，因而存在这样或那样的不足，其中最突出的一点就是，这种政治层面的狭义宪法主要是国家意义上的，与公民的生活有着较大距离，加之没有宪法诉讼，这种不足就难以弥补。而在西方，尽管不论是广义宪法还是狭义宪法，都无法揭示宪法的本质，这是它的重大缺陷。但它的广义理解却有着极强的具体性和生动性，它贴近公民的生活，有利于宪法的有效普及和运作。这样一种优点通过与宪法诉讼、宪法判例这一形式相结合，就使宪法走出了可望而不可及的虚幻，而成为实实在在的、看得见的内容，成为社会公众熟悉的、与其生活息息相关的生活规范。因此，在观念上，我们既要从本质角度来理解宪法，更要从具体角度来认识宪法，既要强调“国家”意义上的宪法，更要强调“公民”意义上的宪法；既要重视“政治”层面上的宪法、更要重视“生活”层面上的宪法，也就是说，宪法既是政治法规范，又是公民的生活规范。

2、宪法是人权的根本保障书。

作为国家根本大法的宪法，既是一国统治者管理国家和社会的总章程，又是一国公民人权的总宣言书。在历史上，宪法或者宪法性文件最早是资产阶级在反对封建专制制度的斗争中。为了确认取得的权利以巩固胜利成果而制定出来的。英国在17世纪资产阶级革命时期，曾于1679年通过了<人身保护法》、1688年通过了《权利法案》以确认和保障人民的权利和自由：1791年的法国宪法则把《人权宣言>作为宪法的序言。世界上第一部社会主义宪法——l9l8年的苏俄宪法，也将《被剥削劳动人民权利宣言>列为第一篇，可见社会主义宪法也同样具有权利保障书的意义。从宪法的基本内容来看，尽管作为国家根本法的宪法涉及国家生活的各个方面，但其基本内容仍然可以分为两块：即国家权力的正确行使和公民权利的有效保障。然而，这两大块并非地位平行的两部分，就它们之间的相互关系来说，公民权利的有效保障居于支配地位。因此，在国家法律体系中，宪法不仅是系统全面规定人权的法律部门，而且其基本出发点就在于保障人权，加之宪法在国家法律体系中具有的根本法地位，这就决定了宪法是人权的根本保障书。

3、宪法是民主事实法律化的基本形式。

“民主”是指“人民的权力”或“人民当家作主”，更确切地说，是指“大多数人的统治”。如果说宪法的基本出发点在于保障人权，那么这种对人权的保障，则是民主最直接的表现，或者说是民主事实的必然结果。虽然无产阶级民主与资产阶级民主，社会主义宪法与资本主义宪法存在本质区别，但在宪法是民主事实法律化的基本形式上则是一致的。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中明确指出，工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。毫无疑问，如果无产阶级不能推翻旧的剥削阶级政权，不能使社会成员中的绝大多数成为国家的主人，也就是说没有无产阶级民主的事实，社会主义宪法根本就无从产生。从1918年苏俄宪法的制定，到第二次世界大战胜利后，东欧和亚洲等一系列国家的社会主义立宪运动都可看出，无产阶级民主事实是社会主义宪法的前提条件，而社会主义宪法则是无产阶级民主事实的法律化。

4、宪法既是国家权力秩序的根本法律保障，又是国家长治久安的根本法律保障。

其一、宪法是国家权力产生的法律基础。近现代意义上的国家，不仅具有社会学与政治学意义，而且增添了宪法学意义，即强调先有宪法后有国家，宪法是国家的法律基础，国家是宪法的派生物。美国在1776年就宣布了独立，但只是邦联，只是政治学与社会学意义上的国家；只有在1787年宪法颁布生效以及依据该宪法建立起联邦政府之后，美国才转变成一个现代意义上的民族国家。既然是先有宪法后有国家，宪法是国家的法律基础，那么无疑是先有宪法后有国家权力，宪法是国家权力的法律基础。

其二、宪法是规范国家权力的根本法律依据。权力具有两面性，宪法通过规范国家权力，从而成为抑国家权力之“恶”与扬国家权力之“善”的根本法律武器。第一，宪法确定公民权利对于国家权力的优越地位，强调国家权力来源于并应服务于公民权利，从而为从根本上规范国家权力准备了必要条件。我国现行宪法的一大进步就在于把“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前。第二，宪法确定国家权力的主体，尽可能避免国家权力行使中的“错位”与“狐假虎威”，我国宪法第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。第三，宪法确定国家权力的内容和范围，尽可能地防止国家权力的不当膨胀以及越权使用。第四，宪法确定国家权力的行使原则与方式，尽可能保证国家权力在法定的轨道上运行。第五，宪法确定对国家权力的监督，使国家既避免腐败，又避免懈怠。

其三、宪法是解决权力纠纷乃至危机的根本法律机制。近代以来，政治的一个特点是围绕宪法展开的，宪法所确立的权力架构是权力斗争的焦点，宪法成为解决各种权力纠纷乃至权力危机的根本法律武器。潘恩先生早就指出，在美国，政府人员人手一册宪法，每当对任何一种权力的应用范围有争议时，政府人员便从口袋里取出这本宪法，把有关争议中的事情的章节念一遍，这是司空见惯的事情。和黄炎培所强调的“民主”的确有助于国家长治久安，有助于跳出国家兴亡“周期率”的怪圈，但它不是万能的，而且在一定情形下，它还会像脱缰的野马一样危害国家的长治久安。雅典的民主制最终成为雅典覆灭的一个重要缘由，以及中国十年内乱的惨痛历史就是明证。离开宪法与宪法制度，民主就可能面目全非而与专制合流。专制有来自政府的专制和来自民众的专制之分，民主并非专制的天敌，因为民主的基石和灵魂是多数决定。而多数决定的原则与机制并不能有效保障民主政府的节制，也不能保证当选者保护选民的利益，更不能保证多数人保护少数人尤其是异己分子的权益，从而可能出现“多数人的暴政”。简言之，要实现国家的长治久安，必须破除纯粹“民主”的迷信，强调只有在宪法指引和规范下的民主才能有效承担起使国家走出兴亡“周期率”怪圈的重任，只有宪法才是国家长治久安的根本法律保障。

4、依法治国首先是依宪治国。

我们所要进行的依法治国，是在宪法下的依法治国；我们所要建设的社会主义法治国家，也是以实现依宪法治国为前提条件的。没有宪法，就不可能有法治；没有依宪法治国，也就不可能有法治国家。依法治国首先是依宪法治国，其关键也是依宪法治国，这是依法治国逻辑的自然展开和必然结果。从理论上讲，首先，在依法治国的所有“法”中，最重要、最根本的就是宪法。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。其次，“法”作为一个有机统一的体系，在依法治国过程中，其内部组成不免会随着社会的发展变化而出现各种冲突、矛盾，而惟有宪法才能高瞻远瞩地对各种发展变化作出科学的判断和预见，解决社会发展变化中出现的各种问题，平衡各种利益主体之间的冲突和矛盾，从而有效防止法出多门，协调法律体系中各部门法之间的关系，使其形成互相配合、有机统一的整体。最后，依法治国中的“国”主要是指国家政权，而惟有宪法能够全面规定国家政权的有效运作，惟有宪法才能规范和调整国家立法机关、行政机关和司法机关的组织。也就是说，宪法是其他法律的立法基础，任何法律的制定和执行，都必须以宪法为依据，而不能与宪法相抵触；任何违宪行为都是不允许的。由此可见，依法治国首先是依宪法治国。

从实践上看，各国法治发达史都是从宪法发达开始的。综观西方各国的法治发达史，无论是没有成文宪法典的英国，还是有成文宪法典的美国、法国等，都是有了宪法后，才有对国家法律秩序、政治体制和人民权利的具体规定：都是有了宪政后，才有国家权力的规范运作和人民权利的全面保障，并因而才使整个国家步入法治进程，真正进入法治状态。可以说，各国法治发达史也就是宪法的发达史，依法治国首先是依宪治国。

二、关于宪法实施的几点建议

1、关于宪法观念、宪政意识和宪法思维。

全面贯彻实施宪法，树立宪法应有权威，内在地要求在全社会进一步普及宪法观念，强化宪政意识，推广宪法思维，从而为全面贯彻实施宪法、树立宪法应有权威构筑“精神长城”。

其一、在普及宪法观念的同时更新宪法观念。宪法观念极其重要。因此，我们既要在全社会广泛宣传宪法，让宪法家喻户晓、深入人心，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器；又要突出宪法宣传教育的重点，把宪法教育贯穿于国民教育的全过程，并作为公职人员尤其是各级领导干部教育的重要内容，使公职人员尤其是各级领导干部掌握宪法基本知识，树立和增强忠于宪法、遵守宪法和维护宪法的观念。既要强调公职人员尤其是各级领导干部自觉学习宪法，又要以制度来保证学习的时间与成效；既要进一步丰富宪法宣传教育的形式，又要使有关宣传教育的内容更加生动与形象。同时，要进一步更新宪法观念。如前所述，说到宪法，人们通常会提到，宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。这当然没错，但不全面、不完整，没有深刻把握宪法的精髓。今后，应着重宣传以下宪法观念：宪法是民主事实法律化的基本形式；宪法是公民的生活规范；宪法是人权的根本保障书；宪法是社会进步的根本法律保障；宪法是国家权力秩序的根本法律保障；宪法是国家长治久安的根本法律保障。

其二、在科学理解宪政的基础上强化宪政意识。宪政是宪法的生命，是人类政治智慧的结晶，是迄今为止人类所发明的管理国家和社会事务最优良的方式。准确地讲，宪政是政治权力的法治状态，是现代政治文明的精髓。从一定意义上说，人类政治文化的发展史，就是由权利支配法律到由法律支配权力的演进史。在权力支配法律的专制时代，喜怒无常的权力意志和权力欲望成为权力运作的绝对命令；在这样的时代，权力秩序意味着专制与暴力。而要摆脱这种权力秩序，就必须有一部支配权力的宪法以及让权力服从宪法的政治品质。因为只有在权力服从宪法成为一条基本的政治道德法则的社会，遵守宪法才会被认为是一项优良的政治品质；只有在权力真实地接受宪法调控，并且宪法也能够有效调控权力的国家，“由法律支配权力”的时代才会到来。而一个由法律支配权力并且将遵守宪法当作最优良的政治品质的国家，就是一个宪政国家。在这样的国家里，权力秩序意味着法治与协和。而这种法治的权力秩序与协和的权力理念，正是现代政治文明的精髓。因此必须打破“宪政恐慌症”，强化宪政意识，浓墨重彩“宪政中国”。宪政并不值得恐慌，它不是无政府主义的代名词，而是民主与秩序的统一。一方面，任何民主都应以一定的秩序为条件，没有秩序的民主不仅不能实现民主本身所追求的价值，而且必将毁灭民主赖以生存的社会条件；另一方面，作为民主之条件的秩序，只能是法治的秩序，因为只有法治的秩序才能既使得人民的民主权利及其行使成为可能，又为民主设置必要的法律限制。而这种民主与法治有机结合的政治模式，只能在宪政框架内才可能存在。从语义辨析的角度来说，“宪政中国”比“法治中国”、“民主中国”、“民主宪政中国”等都具有优越性；从中国的演进历史来看，“宪政中国”是当代中国国家发展的内在逻辑；第三，放眼世界，“宪政中国”是中华民族实现伟大复兴并为全人类作出更大贡献的必由之路。

其三、倡导宪法思维，着重培养各级领导干部尤其是中高级领导干部的宪法思维。通俗地说，宪法思维就是用宪法的立场来思考问题的方式和习惯。宪法的立场，要求我们在思考问题、作出决策和处理问题时，必须以宪法为出发点、以宪法为根据、以维护宪法权威和促进宪法价值的实现为根本目标。在国家政治生活中，相对于用红头文件或上级命令的立场来思考问题的方式和习惯而言，宪法思维更具有客观性、宏观性、全局性和民主性。一是客观性。思维是人的一种主观认知能力，它本身具有主观性。但是，宪法一经公布，就具有客观约束力。宪法思维的客观性表明，运用宪法的立场所制定的法律、政策或决策，是一种具有客观性的可预期的东西，而且这个过程也是可以公开的。这对于防止政府决策的主观随意性和暗箱操作，树立“阳光政府”形象的意义不言而喻。二是宏观性。公务员之家

宪法从宏观上把握了国家的主要矛盾，为政府决策提供了宏观思路。当宪法思维主导国家的政治过程时，决策者就站得高、看得远，就会抓住国家的主要矛盾和中心任务，有的放矢，从而使国家政治资源的利用效益最优化。三是全局性。宪法是规定国家全局性问题的根本法，它是全国各族人民和社会各阶层共同利益的集中体现。所以，以宪法为立场的思维，就是统筹兼顾的全局性思维。这种思维有助于政治人物大局观念和妥协精神的形成，并促使其在政治决策过程中，竭力谋求可以达到全局利益和局部利益相统一、公平与效率相统一、原则性与灵活性相统一的最优方案。四是民主性。宪法思维本质上是一种民主的思维，因为宪法本身是民主的。而一种民主的思维，就是广开言路、集思广益的思维。只有在广泛听取多方不同观点、不同意见的基础上，才有可能作出相对合理与科学的抉择。因此，宪法思维有助于国家政治过程的民主化，有助于防止政治人物在政治决策过程中的刚愎自用和独断专行，也有助于防止政治生活中的个人崇拜和惟上主义。

2、关于宪法的实施保障。

宪法的生命在于得到有效地实施。所谓宪法的实施保障在一定意义上亦即宪法监督，是指立宪国家为了促进宪法的贯彻落实而建立的制度和开展的活动的总称。就宪法实施保障的基本内容来说，主要包括两大方面：一是保障法律、法规和法律性文件的合宪性；二是保障国家机关及其工作人员、各政党、武装力量、社会团体、企业事业组织和全体公民的行为的合宪性。在宪法的实施保障机制中，违宪审查制度显得尤为重要。

其一、违宪审查模式。违宪审查就是合宪法性审查，是指有权机关对国家立法或政府行为是否符合宪法进行审查、裁决的过程和制度。它是宪法监督的重要手段，其目的在于保证宪法实施，维护宪政秩序。从世界各国的宪政实践来看，违宪审查模式主要有以下几类：一是从违宪审查机关介入宪法案件的时间而言，违宪审查可以分为事先审查和事后审查。二是从违宪审查程序启动的原因而言，违宪审查可以分为附带性审查和宪法控诉。三是从违宪审查的主体而言，可以分为司法机关审查、立法机关审查、专门机关审查和复合审查等四种模式。其中，司法机关审查模式是指普通法院在审理具体案件时，对该案所适用的法律和法规的合宪性进行审查裁决的一种违宪审查模式；立法机关审查模式是指由宪法或宪法惯例规定的立法机关负责审查法律、裁决违宪案件的一种违宪审查模式；专门机关审查模式是指由宪法规定的专门机关对法律、法规的合宪性进行审查裁决的一种模式；复合审查模式是指一国的违宪审查权由两个或两个以上的机关共同行使，并根据宪法和法律规定的权限、程序和方式对违宪案件进行审查裁决的一种模式。

其二、建立有中国特色的违宪审查制度。违宪审查制度是当今世界各宪政国家所共有的制度，它与代议制度、权力制约体制以及人权保障制度并称为支撑宪政国家的四大支柱。宪政国家的实践经验表明，要实行宪政就必须建立违宪审查制度。在我国学术界，对于建立中国的违宪审查制度主要有四种主张：一是主张由普通法院主要是最高人民法院或者专门设立的宪法法院行使违宪审查权；二是主张在全国人大下面设立一个与全国人大常委会平行的宪法委员会专司违宪审查职责；三是主张将现行的全国人大法律委员会改为宪法和法律委员会，在保持其原有职权不变的基础上增加违宪审查权；四是主张在全国人大下面设立一个性质和职责与各专门委员会相同，协助全国人大及其常委会监督宪法实施的宪法委员会。

我认为鉴于中国政治体制的实际状况，要建构有中国特色的违宪审查制度，可以借鉴复合审查模式，即由代议机关和普通法院并行的审查模式，并坚持以事后审查为主兼与事前审查相结合、以附带性审查为主兼与宪法控诉相结合的原则。具体而言，建议由全国人民代表大会选举产生一个专门的宪法委员会。宪法委员会成员应当是全国人大常委会成员以外的全国人大代表，它只对全国人民代表大会负责，不对人大常委会负责；其职权就是专门负责解释宪法、审查全国人大及其常委会的立法以及国务院的行政法规、部门规章和地方性法规等的合宪性等问题；同时建立中国的宪法诉讼制度，在最高人民法院和省级高级人民法院设立宪法审判庭，受理有关具体违宪行为的案件。

3、坚持和完善人民代表大会制度。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。坚持和完善这一制度，对于推进社会主义政治文明建设，因此，加强人大工作显得尤为重要和紧迫。一是进一步树立人民代表大会是国家权力机关的宪法观念，提高人大代表参政议政的能力和水平。人大代表应该有较高的政治思想素质和必要的法律素质，要优化人大和人大常委会组成人员的结构，可考虑适当增加法律专业人士，设立一定数量的专职常委，增强人大及其常委会行使职权的能力。二是进一步推进选举程序的民主化，完善选举制度。在候选人的推荐、介绍、确定以及选举过程的组织等方面，坚持依法、民主、公平、公开、公正的原则，切实落实差额选举制度。三是进一步加强人大工作制度建设。切实保障人大及其常委会的会议制度、任免制度、询问制度、质询制度、罢免制度、重大事项决定制度、听证制度等的实施。四是各级人大及其常委会必须坚持党的领导。党的领导主要是政治、思想和组织领导，而不是具体工作的包办代替。各级党组织要支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志。党组织向人民代表大会推荐优秀干部，通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，实现党对国家和社会的领导。

4、科学规范国家权力，加强对权力的监督和制约。

宪法既是授权之法，又是控权之法。国家权力包括立法权、行政权和司法权。我国不搞“三权分立”，但科学配置权力、实行权力制约却是非常必要的。我国现行宪法按照民主集中制原则，在人民代表大会制度体制下，对国家权力资源的配置总体上是科学合理的。但我们也应该看到，不时出现的地方保护主义、部门保护主义、执行难等问题，不时发生的一些违宪现象，与国家权力资源配置在某些方面不尽科学合理，以及未能切实贯彻权力制约原则有关。因此，有必要予以改进。在立法权方面，应该进一步明确全国人大常委会和国务院之间的权限范围，进一步明确中央立法机关和地方立法机关之间的权限，以避免下位法对上位法的抵触和重复，避免同位法如规章与规章之间的冲突和矛盾。在行政权方面，还存在有的部门该管的不管，不该管的硬管等现象。前者是权力的缺位，后者是权力的越位。在行政机构的设置上，应该进一步明确政府职能，界定不同部门的职责范围，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，避免“精简——膨胀——再精简——再膨胀”。在司法权方面，侦查权、检察权、审判权、执行权应科学配置，按照公正司法和严格执法的要求，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，从制度上保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，切实维护社会的公平与正义。在推进司法体制改革的过程中，应该立足宪法，从宪政体制整体和宏观的角度，构建改革方案。权力如果不受到有效制约，就会走向腐败。加强对权力的制约和监督，就要使权力结构本身形成严密的制约和监督机制。在权力运行机制中，不同性质的权力要作适当分解，决策职能、执行职能和监督职能应该由不同部门相对独立行使，在各种权力之间形成有效的制约。

5、切实保障公民的宪法权利。

宪法是人权保障书。在国家法律体系中，宪法是全面系统规定人权的最重要的法律。我国宪法规定了公民广泛的权利和自由。我国政府于1997年10月和1998年10月先后签署了《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利与政治权利国际公约》，全国人大常委会于2001年批准了《经济、社会和文化权利国际公约》。这两个人权公约所规定的权利大部分已为我国宪法所涵盖。由于各种原因，宪法所规定的公民权利在保障实现方面还不理想，因此，应该加强人权保障的法律化、制度化建设。有的学者主张进一步完善公民宪法权利的司法保障制度，理由是，宪法既然是法，就应该与其他法律一样，具有可诉性。也就是说当公民的宪法权利受到不当侵害，而其他法律又无法解决的时候，司法机关应该可以援引宪法有关规定进行审理，使公民的宪法权利得到切实保障。我国宪法在保障公民权利的同时，还坚持权利与义务一致的原则。但在现实生活中，也存在公民义务意识不强的现象，比如纳税意识不强就比较普遍。因此，必须完善有关法律，健全相关制度，既要保障公民享有充分的权利，又要使公民认真履行法定义务。