国家立法权提留

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一，现行宪法和立法法通过以上规定，从以下五个方面限制了行政法规制定权：1、保留绝对专属国家立法权，除国家权力机关外，任何组织和个人均不得行使。国务院也无权就此事项制定行政法规。2、虽然国家权力机关可以将相对专属国家立法权授权于国务院制定行政法规，但是有权在法定情形下提回对该事项的立法权，且国务院负有及时提请国家权力机关提回的义务。3、国家权力机关认为应当由其制定法律的事项，即使在宪法第八十九条规定的十八项职权范围内，也有权将其提取，作为国家立法权行使。4、国家权力机关监督宪法的实施，有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规，以保护国家立法权不受侵犯。5、最后，也是最根本的，国家权力机关有权通过修改、解释宪法，提取原由国务院行使的行政法规制定权，扩大国家立法权的范围。

通说认为这是国家立法权对行政法规制定权的限制，但是，在我国立法体制内，从国家立法权的运行来看，却是国家立法权的保留、提回和提取。笔者试将其概括为国家立法权提留。

二、国家立法权提留的涵义

“立法权是立法机关的主要职权：这里所说的立法权。既包括法律的制定、批准、认可、修改、补充、解释、废止、变更或撤销的实体性权力，也包括提案、审议、表决、公布、以及立法调查和听证等程序性的权力。还包括立法自主权、行使权和委托权等为立法机关所享

有的主权性权力。“[2]笔者无意界定立法权是什么，仅参考此广义的立法权说界定国家立法权，认为国家立法权是国家权力机关行使的生成、变更、废止法，决定法的表现形式和法的内容是否有效的国家权力。

国家立法权提留是指国家权力机关根据宪法及其相关法赋予的职权，通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为。国家立法权提留是与国家立法权下行分配相对的保留、提回和提取的行为，它们共同构成我国国家立法权的配置。其中，国家立法权保留是国家权力机关通过法定方式将宪法赋予的立法权明确规定下来，其他立法主体非有法定情形不得行使。国家权力机关通过备案审查而撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；撤销违背宪法和立法法第六十六条第二款的规定而被批准的自治条例和单行条例，这是国家权力机关保障其所保留的立法权的法定方式。

国家立法权提回是国家权力机关把本身所有的而授予其他立法主体行使的立法权提上来收回。国家立法权提取则是国家权力机关依法将源于国家立法权但法律规定由其他立法主体所有的立法权提取上来由其行使。这并不是笔者杜撰，而是来自我国宪法和法律的规定，上文论述的国家立法权对行政法规制定权的限制，即是国家立法权提留的明证。下面再加以印证。

三、国家立法权提留的有关规定

国家立法权提留是宪法和法律规定的国家权力机关实施的一类复杂立法行为，它的存在具有多样性、变动性和抽象性，但是作为权力，它却有法律的明文规定。

1、国家立法权对行政法规制定权的提留国家权力机关与国务院的管理领域往往是重合的，国家立法权对国务院行政法规制定权的提留限也最为明显。除上文外，还有其他规定：（1）规定国家立法权保留的条款：行政许可法第十六条第一款：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”行政处罚法第九条规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”（2）规定国家立法权提回的条款：行政许可法第十四条：“……必要时，国务院可以采用决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律……”

2、国家立法权对地方性法规制定权的提留行政许可法第十五条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可……地方性法规……不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第二款规定：“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。行政处罚法第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”

此外，立法法第六十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效……自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

3、国家立法权对规章制定权的提留行政许可法第十五条规定：“……尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可……省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第三款规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

行政处罚法第十二条规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留

现行宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”此条赋予了全国人民代表大会关于特别行政区的国家立法权，不过根据“一国两制”的原则以及香港特别行政区基本法第二条和澳门特别行政区基本法第二条时的规定，特别行政区享有高度的立法权。除外交、国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立法外，仅保留了香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定的修改权。而且香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定：本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港和澳门既定的基本方针政策相抵触。

但是香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法第十七条规定：全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的特别行政区基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。这是国家权力机关得以保护国家立法权，实现国家立法权提留的特殊方式。

以上是国家立法权提留的有关规定。通说的所谓“立法权限划分”[3]，基本上是从国家立法权、地方立法权、授权立法权和行政立法权的横断层面认识立法权配置，看到了国家立法权的下行分配或划分，以及国家立法权的保留。但是，忽略了有关国家立法权提留的上述规定，看不到国家立法权在下行分配和保留外的提回、提取这一国家立法权的纵向运动。因而不能很好解释我国立法体制的“一元性”，反映我国立法体制的本质。甚至还有人提出“两级立法体制”、“两级、两系统、多层次立法体制”的观点，恐怕主要原因在于没有客观、全面、准确认识我国国家立法权的运行机制。

四、国家立法权提留的特点

1、以事项为轴心国家立法权提留，要看法律规定的国家权力机关的立法事项和其他立法主体规定的立法事项是什么，大致可分为三类，第一类是相对专属国家立法权，但授权其他立法主体规定的事项，在条件具备时是这类事项是必须提留的；而且不允许规章等低位阶的法规定此类事项范围以外的事项。第二类是特别行政区立法机关、一般地方权力机关、民族自治机关等所立之法规定了属于国家立法权的事项或国家权力机关认为只能由其规定的事项，国家权力机关有权通过撤销、不予批准、发回等方式保留国家立法权；第三类是国家权力机关认为其他立法主体也有权规定的事项，根据现行宪法第六十七条第二项规定，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。宪法这些规定表明，凡是应当立法规范的事项，法律都有权作出规定。当国家权力机关认为由其行使国家立法权制定法律更具正当性时，有权提取其他立法主体也有权规定的事项。

2、以时间为界限国家立法权提留中的提回只能是在其他立法主体制定法规范后且条件成熟时；国家立法权提留中的提取可以在其他立法主体制定法规范以后和条件成熟时，也可以在其他立法主体未制定法规范时；国家立法权提留中的保留，一是在其他立法主体制定法规范前通过立法保留专属国家立法权的事项；二是在此之后通过撤销、不予批准和发回等实现对专属国家立法权的事项的保留。在其他立法主体制定法规范的过程中，国家权力机关不能非法干涉其他立法主体依法行使立法权。

3、以法制统一为目的我国是统一的多民族的单一制国家，由于国情的复杂性，立法体制却是集权分权制。在集权分权制下我国的立法体制表现为“‘一元性二层次三分支’的立法体制。在这里，一元性表明我国立法权的‘源权’在全国人大及其常委会，其他一切可以立法的主体的立法权均来自全国人大及其常委会，由这样的立法权结构产生的法律体系，构成了我国的一元化法律体制，是法制统一的基础。‘—元性’既反映了我国立法体制的特点。又符合我国单一制国家结构的特征。”[6]国家主权、公民基本权利和义务、基本政治制度、经济制度和司法制度，这些问题等由中央统一立法、有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一。国家权力机关在必要时进行国家立法权提留，是保护国家立法权的“源权”地位，实现法制统一的法定方式。研究国家立法权提留显然有助于国家权力机关履行其法定职责，保障该目标和任务的实现。

「注释」

[1]根据宪法及其相关法的规定，全国人大享有全部国家立法权，全国人大常委会享有部分国家立法权和全国人大授予的国家立法权。为了行文方便，当所指国家立法权，全国人大和全国人大常委会都有权行使时，国家权力机关指二者；只有全国人大有权行使时，国家权力机关仅指全国人大。

[2]黄文艺杨亚非主编：《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。

[3]刘明利编著：《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

[4]同[2]第85页。

[5]朱力宇张曙光主编：《立法学》[M]，中国人民大学出版社2001年9月第一版，第125页。

[6]戚渊著：《论立法权》[M]，中国法制出版社2002年6月第一版，第31页。