信访制度研究论文

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内容摘要：本文对中国古代的直诉制度、建国初的信访制度以及今日处于转型期的中国信访制度进行了历史的考察，并对各时期信访制度存在的合理性进行了对比分析，从而为当前越访、京访不断的现象提供了合理的解释，也为我国信访制度的困境找到了症结所在。

关键词：直诉制度，信访制度，合理性

一、

为什么要研究信访制度存在的合理性问题呢？其实这有很大的偶然性。其一，笔者在不久前写了一篇《信访制度的存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》[1]的文章，但我在写文章的英文内容摘要时，发现英文里并没有“信访”这一词，随后我又查了牛津法律大词典，也没找到相应的词条，这让我感到特别奇怪。难道国外没有这种说法吗？怀着疑问，笔者对西方国家的法律制度进行了考证，发现国外确实不存在所谓的信访制度。这也与信访制度一向被认为是中国共产党人的一个发明，是共产党人所创造的新中国的法律传统一说相吻合。这就使笔者对这一制度产生了浓厚的兴趣，即为什么同时期的外国法律制度中没有信访制度呢？这一制度为什么只在中国“生根发芽”；其二，在笔者写作《信访制度的存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》的过程中，查阅了相当多的材料，但笔者发现，现有学者的相关论文中更多的是谈及信访制度的弊端或者应如何完善，而对于信访制度存在的原因很少论及。不分析信访制度存在的合理性，我们就无法了解其存在的原因和意义，也就无法对其存废做出正确的判断，那么我们的研究可能就会陷入“坐而论道”的“空谈”境地，无法解决实际中出现的问题。因此，要解决今日中国信访制度的困境，就必须对信访制度存在的合理性进行研究，这才是我们解决这一问题的根本出发点，也是笔者写就本文的意义所在。其三，信访制度既然只是为中国所有，那么该制度就具有其自身特殊性。特殊性才是事物本身质的规定性，对这种特殊性的问题加以研究，有助于我们更好地把握理论联系实际，从而正确地解决中国法制进程中所面临的诸多问题。

作为一项法律制度，信访制度的出现并长期存在却不是偶然的。德国著名的哲学家黑格尔曾说过“存在即是合理”，且不论这句话是否为绝对的真理，但一种新事物的出现并存在肯定有其一定的合理性。如果没有一定的合理性，那么该新事物就不会出现并存在。信访制度的出现亦然。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[2]正是秉着这种后来者的“尊重和理解”的态度，笔者对信访制度存在于中国的合理性进行了历史的考察与对比分析，希望能够有助于时下学者们对这一制度的困境的出路的研究。

二、

一直以来信访制度都被认为是共产党人的一个发明，是新中国的一项新的法律传统。但笔者经过考察发现，在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度，即我们通常所说“告御状”或者“京控”（顾名思义就是到北京去控诉，与今日到北京上访如出一辙）。根据《周礼》的记载，早在西周就已经出现了所谓的“路鼓”和“肺石”制度。路鼓之制，是申诉者打击宫门外所设之鼓，由专门受理路鼓的人先倾听申诉，再告之于周王，这是后来“登闻鼓”制度的前身。肺石之制，是指王宫门外设立暗红色的石头，有冤屈者在肺石上站立三日，司法官即受理此案。《周礼??秋官??大司寇》记载：“立于肺石三日，士听其辞，以告于上。”在汉代，则出现了“诣阙上书”这种直诉制度。即老百姓一般应按照司法管辖逐级告劾，但若蒙受重大冤狱，也可越级上书中央司法机关申冤。但这一时期的直诉制度，其实只不过是司法制度中的特殊情况而已，并非定制。直诉作为一项正式的制度，确立于魏晋南北朝时期。晋武帝（公元265～290）时始设登闻鼓，悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓”直诉制度，即冤枉者不服判决，可以不受诉讼审级的限制，直接诉冤于皇帝或钦差大臣。北魏、南梁均沿用此制。登闻鼓制度设立之后，一直沿用到清朝，成为直诉的途径之一。唐朝也允许被审人确有重大冤抑而不被平反的，可以直诉于皇帝。唐朝的直诉方式除了挝登闻鼓外，还有邀车驾（类似于今日的拦截领导的小车）、上表（类似于今日的写信给中央告状）和立肺石等。《唐六典》记载：“……经三司陈诉，又不伏者，上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼，不能自申者，乃立于肺石之下。”到了宋代，直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关（类似于今日的信访局）予以受理。宋代规定了“凡是有关公私利济、论诉本处不公、理雪抑屈等，均可经院进状。登闻鼓院不接收的，再向登闻检院进状。”宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院（类似于今日的各单位的信访接待部门）。当事人必须依照法定次序依次向这三个机构投诉，由皇帝指定官吏重新审理。如果这三个部门不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。明朝一代则是对于直诉进行了严格的限制。法律明确规定禁止越诉（类似于今日的越级上访，但范围较后者大），《大明律》规定越诉者“笞五十”。立法如此严厉，明代越诉现象仍屡禁不止。可见，直诉制度在中国封建社会是不可或缺的一种司法制度。明宪宗成化十七年（1481）更是将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚主管官吏俸禄（类似于今日的各地建立的“各级信访工作领导责任制和责任追究制”以及“信访一票否决制”，后者的惩罚则比前者要严厉得多）。清代关于越诉的规定与明代基本相同。如果地方司法机关审断不公，当事人可以赴京呈控，成为叩阍，又称京控，俗称告御状。叩阍的地方有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院（类似于今天的各信访单位）等处。综观上述，自南北朝以降，均有登闻鼓直诉制度，各朝或有增补，比如邀车驾等等。即使是这些直诉制度之间，也是有高低之分的。如一般只有挝登闻鼓无效的时候才可以邀车驾等等。晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后直诉制度便不复存在，直到新中国成立后才出现了类似于直诉制度的信访制度。根据现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉”制度受到启发而创造出来的。虽然今日的信访制度与直诉制度有一定的区别（笔者在《信访制度存废辨》一文有述及）但我们仍可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着密切的“血缘”关系，这某种程度上也体现了法的继承性和传统文化发展的连续性。（因此，笔者倾向于认为今日信访制度是从古代的信访制度转化而来。）

那么中国古代的“直诉”制度存在的合理性又是什么呢？为什么同时期的其他法系的国家并没有出现相类似的法律制度呢？这就是我们要探求的目标。笔者认为这与以下两个问题紧密相关：第一问题是为什么要直诉？也就是直诉产生的前提。关于这个问题答案很明确，那就是地方司法机关判案不公，造成冤狱，老百姓存在着冤屈。如果没有重大的冤屈，向来“怕官”的中国的老百姓是不会去告状的，我们可以看到在中国那些告御状的基本上都是人命官司或者要求雪冤平凡的。分析到这里，我们发现这只能说明直诉产生的客观性原因，司法不公造成的冤狱，在同时期的其他国家肯定也存在，可为什么他们就没有产生这样一种法律制度呢？这又与第二个问题紧密相关，即为什么要选择直诉这一方式，这是直诉制度产生的主观性原因，也是为什么只有中国有“直诉”制度而西方国家没有的决定性因素。百姓蒙受冤屈，可以采取很多种方式解决，比如你可以忍气吞声，或者到地方各级的司法机关告状寻求解决，不一定要采取直诉这一方式。对于当时的老百姓而言，由于当时的交通条件不便利，千里迢迢到京城去告御状就意味着要付出很大的经济和人身代价（在古代中国要告御状，必须经过“滚铁钉”等考验）。我们也发现在中国古代中存在着一套完善的诉讼司法制度。问题就产生了，既然有低成本和合法的洗冤途径，为什么老百姓还要去选择高代价和“越诉”这一为法律所严禁的渠道。用常人的理性，我们肯定很难解释这一相悖的行为。因此，要么所有的老百姓都有问题，要么就是司法程度存在问题。答案就是后者。由于中国古代的司法体制中司法、行政不分，地方官同时也是司法官。这就使司法公正得不到应有的保证。在被告人权高位重或者地方官接受当事人一方的贿赂时，受害人就会出现无处告诉或蒙受冤屈的司法不公。或许我们还会想到有受冤人还可以到上一级的地方司法机构要求复审，但由于中国古代特有的官僚体制——官官相护，这一渠道基本上也失效。这就使得老百姓通过循序的正规渠道解决问题的设想变得不可能，因此才导致了老百姓选择千方百计到京城去告御状这一不符合经济理性和惨重代价的方式。在这里，问题似乎已经清楚，但笔者也发现一个问题，那就是古代中国的各朝代基本上只允许逐级告劾，而对“直诉”制度都进行了严厉的限制，以防止这一非常规渠道对司法权威的消解及给中央带来沉重的负担。如《大明律》就规定越诉者“笞五十”。明宣宗宣德六年（1431），皇帝甚至下令越诉者一律发往辽东充军。为什么不彻底禁绝或干脆取消这一制度呢？我们发现，由于中国封建社会特有的官僚体制和任用私人的圈子关系，使得中央很难准确地了解地方官员的行政能力、道德水平等情况，为了实现对地方封建官僚的控制以及塑造皇帝的爱民勤政形象，封建社会的统治者就默许这一非常规制度的存在。前面所述就是中国古代直诉制度存在的合理性之所在。

三、

新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访[3].由于刚建国时来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”（主要是对基层干部的不满）反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。“”开始后，信访基本处于瘫痪状态。“”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年6月20日的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1986年12月10日的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》。1995年国务院颁布了《信访条例》，随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等。作为一种制度，信访形成于建国之后不久。为什么信访制度会在这一时期形成？难道仅仅是出于偶然？下面我们将对建国后信访制度形成并存在的合理性进行考察和分析。其一，建国初，信访制度被视为是党和政府密切联系人民的一种制度化形式和纽带。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”、“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果，这也是体现党和人民群众的血肉关系的最好表征。1951年5月16日，作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”，[4]从领导人的意见中，我们可以看到，制度化的信访，一开始就被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。这是信访制度的首要功能。其二，对各级党员干部进行监督，防止党的腐败堕落。在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕党员干部的腐败和官僚化问题，并以各种方式各级监督党员干部，防止其腐败堕落、脱离群众。信访制度就是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。建国前夕，在回答黄炎培关于如何能够跳出中国历史上治乱继替的周期率的问题时就说“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”1953年1月5日，在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[5]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。[6]其三，解决社会存在的矛盾，同时贯彻党的政策，实现社会动员。在信访过程中，可以使社会一些突出的问题得到重视和解决。同时在信访的过程中，工作人员可以通过回信、说服解释等方式向人民群众宣传党和政府的政策，实现社会动员的目的。[7]下面这段代表国家在“路线正确时期”信访观的社论或许正是这一时期信访制度存在的合理性的最佳阐释：

实践经验也证明，认真地处理人民来信和接待人民来访，有很大好处：可以经常地同成千上万的群众建立联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求；可以宣传政策，教育群众，可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾，及时解决当前工作中一些突出的问题，这就能够帮助领导机关随时发现问题，克服官僚主义，改进工作。[8]

四、

进入90年代以后，由于我国正处于经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访制度原有的联系群众、反映社情民意的功能基本上趋于弱化，而出现了“功能错位”——更多的被作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。而且很多基层的群众都将信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种方式。这就导致了90年代以来，各类信访活动剧增，尤其是到中央各部门进行上访的人数逐年大幅度上涨，尽管中央出台了诸多措施、方法进行限制，但仍无法阻挡这一发展势头。据调查自去年7月份以来，北京出现“信访洪峰”，来自全国各地的信访大军，每天流动在中央各部委之间。群众集体访、重复访和群众赴京上访幅度大、人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定。面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张和诸多社会问题。很多学者纷纷主张取消“人治的信访”，例如学者于建嵘就认为信访制度由于功能错位，消解了国家司法机关的权威，客观上造成了中央政治权威的流失，带来了严重的政治迫害和政治激进主义。[9]还有的学者认为在当前中国的政治体制下，法治仍不完善，如果取消了信访制度将使广大公民丧失了权利救济的手段，使民众陷入了一种求救无门的境地。面对信访制度今日的制度困境，学界提出了种种的意见和看法。现有学者大多集中于对信访制度的所带来的不利影响进行阐述，并提出种种完善之策，而缺乏对信访制度进行一个比较全面地考证，因此很多做法是治标不治本的。笔者认为，要彻底取消“人治的信访”，我们就必须去探求其产生及存在的根源，只有找到它的“病灶”，我们才能从根本上根除这个问题。这也就是我们为什么要探究信访制度在转型期中国存在的合理性，通过对其存在的合理性进行考察，能够有助于我们找到解决这一矛盾性问题的根本出路。

笔者将借用前述对古代中国直诉制度存在的合理性进行分析的手法，对转型期中国的信访制度存在的合理性进行分析。首先是为什么要信访？答案很简单，就是群众的利益遭受侵害。这种侵害既来自于地方行政权力对公民利益的侵犯，也来自于司法审判的不公（由于涉法的上访量相对其它类型较少，笔者后面的论述主要针对地方行政权力对公民利益的侵害来展开的）。根据有关调查，当前民众上访主要是有关土地征用、房屋拆迁、乱收费、地方官员腐败以及国有企业改制造成国有资产流失等热点问题，这些问题基本上与地方行政权力的行使紧密相关。国家信访局周占顺局长接受采访时也承认：群众反映的问题80%以上是有道理的或者有一定实际困难应予以解决的。可见正是地方行政权力对人民群众利益的严重侵害，才导致了民众的大量上访。透过这一表象，我们也可以看到现在地方政府的违法行政现象已经到了很严重的地步，这与中央政府建设“法治政府”的目标大相径庭。

其次，为什么要越级上访、京访（民间俗称“到北京去找中央”）？公民的利益受到侵害，有很多途径可以选择来进行权利救济。比如可以忍气吞声，也可以提起行政复议、行政诉讼，还可以到纪委、监察局去举报有关不法的公务人员，从而使自己的权利得到救济。应该说，我国规定的权利救济渠道还是比较多的。我国的相关法规也严厉禁止越级上访，那为什么还要去越级上访或者京访呢？大家都知道，虽然现在信访不用像过去告御状那样要“滚铁钉”，但是上访的成本还是非常的高，一旦走上上访的路，就意味着你必须付出大量的经济代价（你不仅要付出多次入京的费用，而且还可能面临失去现有的工作）甚至于人身安全的代价。当前各地政府为了博取上级政府的满意，出台了种种的措施来降低本地区的信访量，对上访者进行拦截、阻挠已经不是新鲜事了，很多地方政府甚至动用了国家司法机关采取了殴打、拘押等严重侵害公民人身权利和人身健康的暴力措施。如《我告程维高》一书的作者郭光允就曾被多次拘押并被判刑入狱。[10]前不久，笔者还看到某省的上访人员被当成精神病人强制送入精神病院进行管制。足可见上访、京访并非容易的事，甚至可以说是冒着生命的风险。分析到这里，问题又出现了，民众为什么不去选择那些合法的、低成本的渠道，比如在当地依照法律规定提起行政复议或行政诉讼，而偏偏选择高风险、高成本而且为法律所严厉禁止的越级上访、京访呢？很多学者认为这是民众的所谓“青天情结”的封建意识残留所致，其实这种说法是严重抹杀了民众的理性。笔者认为除了极个别的无理瞎闹的人之外，更多地人是理智的。那理智的人为什么会做出不理性的行为呢？原因只有一个，那就是合法的、低成本的渠道失效或起不到应有的作用。为什么会失效呢？下面笔者将对此进行分析（我将根据一般民众可以选择救济方式的种类和成本高低进行论述）。

首先是行政复议。当公民权利受到行政权力侵害时，他最先可以采取向当地政府或上一级部门提起行政复议，这是成本最低的救济手段，也是最简单的。但在实践的操作中，我们发现，由于接受复议的部门与原有的行政部门之间存在千丝万缕的上下级或利益关系，更多的时候，公民的行政复议大多数都是被驳回，行政复议不能起到应有的行政监督作用。这就导致了这一渠道缺乏应有的公信力和公正性。

其次是行政诉讼，既然行政系统内部的监督起不了应有的作用，那么公民可以选择行政诉讼这一司法监督的方式，到行政部门所在地的法院提起诉讼。但我们又发现，虽然我们现在不像古代中国那样行政、司法不分，但是我们的法院仍缺乏足够的独立性。我国法律没有规定法官独立审判，只规定了法院独立审判，而这实际上是一句空话，人民法院受党的领导在实际上成了受地方党委领导，由地方政府财政供养，人、财、物均由地方管理，地方党委、人大机关和政府可以把法院视为同级地方政府的一个职能部门，法委可以通行无阻的给法院定调子、批条子。法院不仅要在审判工作中听命于地方党委及领导个人，而且还要直接作为地方政府职能部门参与地方中心工作甚至为强制拆迁、违规征地等违法行政活动保驾护航。很多地方政府把司法机关配合政府工作作为衡量地方司法机关工作表现的标准之一。而这种司法不独立和法院官僚化，也加重了公民对于司法体系的不信任，只有采用“上访”这种诉诸政治权威的方式讨公道。一定程度上来讲，学者们批判信访制度消解国家的司法权威并不准确的，这是本末倒置或者片面的说法。真正消解国家的司法权威性的是司法本身的不公，正是司法的不公，才导致了民众选择上访而非“上法院”，而信访制度又反过来损害了司法的权威性。当然，导致司法不公并非全是其自身的问题，更多的是体制上的问题。

再者就是按法律的规定进行上访。这是一种成本较高的方式，因为当事人要自己付出上访所需的费用，而且要寻找政府违法行政的材料。对于为了规范信访的行为，促使信访问题得到圆满地解决，国务院出台了《信访工作条例》，各省也纷纷制定了相应的地方性法规。中央还建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也出台了一系列诸如“各级信访工作领导责任制和责任追究制”以及“信访工作一票否决制”来促使地方领导重视并解决民众的信访问题，应该说这些措施也起到了一定的作用。然而，在现实的运作中，各级地方官员为了博取上级政府的好感，减轻来自上层的压力，营造一种政通人和的虚假政绩，往往不是解决信访的问题，而是采取捂着、盖着，大量的问题还是得不到应有的解决。前国家信访局周占顺局长2003年接受新华社《半月谈》杂志采访时谈到信访时说过：“80%是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的”，但地方政府却没有给以足够的重视，这就迫使了民众只能向更高层的政府直至党中央、国务院反映问题。由此，我们可以看到造成大量信访事件出现的责任主要不在上访的群众，而是在于某些地方的党委和政府，因为群众面临的具体问题未能在基层得到妥善解决，才造成大量的群众越级上访、京访。[11]地方政府对人民群众利益的这种极端漠视，与我们当前所大力提倡的“群众利益无小事”格格不入，也无法体现党的“为人民服务”的宗旨。

最后是到当地或者上一级纪委监察部门去举报相关违法人员。相当多的违法行政都是跟腐败行为相关联，如有关国企转制过程中国有资产流失的上访。这种方式成本相当之高，而且存在很大的风险。因为，一般的民众很难得到有关官员腐败的信息，而且举报之后可能会遭受被举报人员的报复陷害（郭光允一案即是最好的说明）。然而这一方式在现实中的效果并不明显。我国的地方纪委、监察系统归同级党委和政府的领导，缺乏必要的独立性。这就导致了现有的地方纪委监察系统很难对同级政府机关进行监督，即便是对下一级的监督也往往遭到同级政府领导的干涉。我们也发现现有的大部分厅局级干部涉案案件都是中纪委的介入才得以处理的，而省级纪委基本上无法起到应有的作用（这在前河北省国税局局长李真一案就可以看出，当地的纪委部门因为受制于当时的省领导无法进行监督查处）。

在上述诸多救济方式无法发挥其应有的作用时，为了保护自身的权益，越来越多的民众就只能选择踏上到北京去，到中央一级的部门甚至党中央、国务院去“告状”或者“要说法”。也正是如上种种的理由决定了信访制度在时下中国存在的合理性，也决定了越访、京访的现象必然出现。

五、

笔者之所以用大量的篇幅对中国古代的直诉制度、建国初的信访制度以及今日处于转型期的中国信访制度进行了历史的考察，并对各时期信访制度存在的合理性进行了分析论证，目的在于让关注我国信访制度困境的学者们对于这一问题有一个全面的认识和了解，从而为我们最终解决这一问题提供正确的思路。

注释：

[1]该文章发表在中国农村研究网上。

[2]苏力：《送法下乡》[M]，中国政法大学出版社2000年版，第90页。

[3]刁杰成：《人民信访史略》[M]，北京经济学院出版社1996年版，第25页。