人大监督相关问题研究论文

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近年来，坚持和完善人民代表大会制度，特别是加强人大监督，出现了一些新情况、新案例，从法理上对这些现实问题作出阐释和回应，已显得十分迫切。

（一）人大监督没有“一把手”

人大监督权的主体，是指人大监督权力的承担者，谁有权去行使人大的监督职权。

有人提出，委员长会议（或主任会议）、人大各专门委员会、人大代表和常委会组成人员可不可以行使监督权，成为监督权的主体。我认为，它们可以部分地行使监督权，从事某些监督工作（如提出有关监督议案、质询案和罢免案等），但不能说它们具有监督权，是监督权的主体。完整意义的监督权只能由代表大会和常委会行使，只有它们才能作出真正有法律效力的监督决定和采取有效的监督措施。

代议机构的职权只能由代议机构集体行使而不能由个人或者领导人行使，把人大常委会主任看成人大的“一把手”是不对的。

（二）人大监督的操作标准

人大是否应实施监督和如何进行监督，有一些基本操作标准，就是被监督者行为的合法性与合理性。

合法性标准即：人大对监督对象的行为是否合法实施监督，以监督对象的行为是否违法作为条件，包括职权上的违法和程序上的违法。监督对象从事了法律禁止做的事，行使了法律没有明确赋予它行使的职权，没有履行法律规定它应履行的职权或应承担的义务以及行使了法定属于其他国家机关职权范围内的权力，都可以启动人大监督程序。在现代法治社会，法律程序同法律实体权力具有同等重要的意义。若某国家机关或国家机关领导人虽然有某项职权，但没有依法行使，同样会对法制造成破坏，对社会和公民权利形成威胁甚至侵害。监督对象行使职权程序的合法性，是实施监督的重要标准。

有时，行政和司法机关的权力行使并没有达到违反法律的程度，但显失公正和合理性，有悖于人民的意志和利益，人大也应实施监督的补充标准很有必要。例如司法机关在判案时，两人犯了同样的罪行，某甲情节更严重，只因是领导干部作了轻判，而某乙情节较轻，只因是平民百姓反而作了重判，虽然判决都在法定量刑幅度内，这显然不公正。

（三）宪法监督尤为迫切

全国人大及其常委会，也包括地方各级人大的首要职责，就是监督和保证宪法的实施。根据当前中国依法治国和加入世贸组织的要求，建立宪法监督机构是一个很迫切的问题，也是各方对监督法的期望。

如何建立我国的宪法监督机构？就我国政治体制的结构情况看，目前只能采取在最高国家权力机关内设专门机构监督宪法的过渡性办法，今后有条件再向设独立的宪法监督机构的目标前进。

设立一个能独立行使宪法监督职权的专门机构-宪法监督委员会。它由全国人大选举产生，对全国人大负责，不隶属于全国人大常委会，委员会成员不超过10人为宜，主要是由深资历的法律官员和杰出的政治、法律专家组成。其职权大体可为：对全国人大及其常委会制定的法律、决议、决定，国务院的行政法规、决定和命令，最高法院和最高检察院所作的司法解释，是否违宪进行审查并作出裁决。发现违宪的法律、法规，可以建议有关制定机关在一定期限内自行修改或收回，逾期不行动者，向全国人大提出撤销法律、行政法规的议案，由全国人大代表三分之二以上多数同意时，才能作出改变或撤消的决定。对地方性法规、决议、决定及自治条例、单行条例有违宪争议的，可由宪法监督委员会进行判断并向全国人大提出建议。若其他规范性文件违宪，可由宪法监督委员会直接作出决定。该委员会对最高行政机关和最高司法机关的行政司法行为，以及对他们所做出的行政解释和司法判决是否违宪，可直接作出裁决，并有权责令违宪机关与宪法保持一致。否则，有权暂停其执行，提交全国人大作出最后决定。对有违宪行为的国家机关领导人，宪法监督委员会有权提请有罢免权的机关予以罢免。对国家机关有关宪法和基本法律上的权限争议，宪法监督委员会可作出判决。该委员会还有权受理公民提出的侵犯公民宪法基本权利的控告，并可作出裁决。

（四）监督司法要依法、创新

人大在实施对司法机关的监督时，能不能涉及具体案件，要涉及时应如何进行？这是人大监督时常常提出的问题。毫无疑问，人大对司法的监督并不是坐而论道能解决的，因此，涉及具体案件是必要的，而且只有通过对具体案件的涉及，才能实现对司法的有效监督。在实施对司法案件的监督中要把握两个界限：一是人大不能在案件诉讼过程中进行任何的干涉和施加任何影响；二是人大在司法机关对案件作出处理后进行监督时，只能运用法律规定的间接手段达到目的。

强调人大对司法机关的监督不应直接处理司法案件，可能会引起有些同志担心，认为这样做司法机关违法乱纪造成的错案难以纠正。这种担心是不必要的。依据法律，人大及其常委会对产生错案的司法机关，可依次采用下列监督方式：听取工作报告、建议有关机关复查、人大代表或常委会委员提起质询、组织特定问题调查委员会、罢免或撤职。现在对司法监督的困难，问题主要并不是人大缺乏监督司法的手段，而是人大因种种原因不能充分运用这些手段。转从长远建立一种规范的制度的角度说，人大要对司法实施有效的监督，靠现行法律给人大提供的监督机制是不够的，必须进行制度创新。由于人大法定的权力都是由代表大会和常委会行使，如果让代表大会和常委会来讨论一个具体案件，会成为一个笑话。所以，即使人大有对司法的监督权，也不能由它本身来行使，应该授权一个专门机构来行使。

英国和瑞典是世界上少有的议会能监督司法的国家，英国的贵族院有一个枢密院司法委员会，实际上是最高上诉审判机构，类似最高法院，由它接受各种案件，它是议会职能的一部分。在瑞典则由议会选举监察专员，行使对法官和行政官员的监督，其中包括受理公民案件的申诉。中国人大要行使对司法的监督权可考虑引进瑞典的这种司法专员制度。对这一问题的研究有待进一步进行。

（五）运用辞职的监督属性

人大及其常委会对由它选举、决定、任命和批准任命的国家机关组成人员，最有效的监督制裁手段就是罢免和撤职。

国家机关组成人员向人大及其常委会提出辞职，是对人大负责的表现，也是一种监督关系的反映。在国外，有一种法定辞职的情况。由法律规定，什么情况下政府或政府成员、国家元首必须辞职。政府辞职的，一般都是责任制政府。总统辞职的，一般以弹劾制为后盾。我国应完善有关法律，对法定辞职作出规定，如可规定：“一府两院”及其政府的部门向人大及其常委会作工作报告，不被人大及其常委会批准通过时，有关人员应当辞职。还可规定，代表或委员对提出的质询案回答不满意时，有关人员也应提出辞职。

（六）防止监督背离法理

行政化和司法化倾向。监督权是一种从旁察看的纠错机制。由于一些地方人大的同志长期在党委、政府部门工作养成的工作作风，习惯于“发指示”、“管事情”，热衷于直接掺合行政和司法机关的事。比如有的地方人大搞执法责任制时，人大常委会主任、副主任分别与“一府两院”领导人和行政部门负责人签订执法责任状，让“一府两院”对人大常委会主任、副主任负责。这些做法有悖人大监督的特性。

“标新立异”倾向。有的地方人大搞所谓的“一体两翼监督制”这种花哨的东西；有的地方人大在法庭审判中设“人大监审团”等，让人大代表参与法庭审判等等。对各级人大来说，现在最需要的是敢于依法监督的勇气，以及法律意识和依法办事的水平，而不是“创新”的能力。有的地方人大往往对这些摆到人大桌面上的违法行为不去深究，而主动去找一些本不属于自己职责范围内的事去管。这种倾向发展下去会使人大逐步失去它作为民主代议机关的性质。

“好高骛远”倾向。人大工作者常常有一种抱怨，说人大监督法律不完善、手段不够。应该说现行宪法赋予人大的权力是足够的、适当的。比如宪法已赋予人大有罢免和撤职的权力，可几乎从来没有行使过，却还是有人要求给人大常委会弹劾权。这就好象一个原始的战士，有枪他不会开，有炮他不会打，他说还需要一根鸟铳。这种寄希望于监督法的依赖心理，总想通过国家的立法一蹴而就地解决监督问题；总觉得人大集体行使职权不够劲，老想法律给他一种个人的、能直接处理问题的权力。当前，只要把听取工作报告、质询、特定问题调查、罢免等权力充分行使起来，人大监督工作有广阔的天地。

（七）人大监督程序化

随着我国政治生态和人民代表大会制度的发展，在过去的政治思维和这种思维设计下的人大制度的某些方面已经开始不适应建设法治国家和政治文明制度的需要。

制度设计问题出在什么地方呢？出在我们长期以来把人大当作表决机器对待，潜意识中认为人大的选举或表决都会顺利地通过一切议案，不会出现反对、更不会出现否决或通不过的情况。所以，很多制度设计上没有考虑否决了或通不过怎么办。

如两年前广东省人大代表对政府部门提出了质询案，对质询的具体操作和后果处理出现了质疑。前一些时间有的地方出现等额选举中候选人落选可不可再做候选人不知所措。像2001年3月出现的沈阳市人代会中，法院的工作报告没有被通过，也出现了无所适从。而按照我国人民代表大会的制度设计，工作报告没有通过表明人大对其工作不满意，法院没有对人大负起责任，领导应主动辞职，否则，人大应当行使罢免权。工作报告没有被通过显然不应理解为代表对工作报告的文字不满意，不是通过修改工作报告的文字后再行报告一次就可以的。

我们必须改变过去法律制度设计上的“单向思维”、“不设法律后果”的做法，一定要将每一项权力程序化，并预设可能出现的法律后果。否则，沈阳市人大工作报告不被通过而引起的尴尬将会越来越多。