宪法权威分析论文

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「内容提要」宪法应否具有权威性与宪法是否具有权威性是不同的两个问题。中国的宪法从制度的设计上就预设了导致宪法权威性不可能真正实现的几个悖论，包括“等宪法”的法律与宪法权威的悖论，立法至上与宪法权威的悖论，社会变革与宪法权威的悖论。这些悖论的解决，既需要对宪法文本进行完善，更需要点点滴滴具体制度的变革与完善。「关键词」宪法权威“等宪法”的法律立法至上社会变革宪法应不应具有权威性？在当前中国的语境下，这个问题似乎是一个伪问题，因为不管是著名学者，还是政府高官，几乎都异口同声：宪法应当具有至高的权威。有的学者还不遗余力地著书立说，论证宪法至上是法治之本。然而，与此形成鲜明对比的却是，宪法在实际上却成了一纸空文，违宪的事例层出不穷，更有甚者，有人还提出了“良性违宪”这样的说法来为违宪的行为制造合理依据。面对违宪的事件，中国的宪法却始终沉默不语，也难怪老百姓会说：“它没宪法”。与此同时，被学者们视为宪法权威性表现之一的宪法的稳定性，在中国却受到极大的戏弄。平均五六年一次的宪法修改，使宪法成为一纸宣言书，而不再是具有神圣性和权威性的根本法。面对这种困境，许多人将其原因归结为“规范与实践的冲突”，认为“我国目前宪政中的主要问题在于实践，而不在于规范层面的‘矛盾’，规范是好的，没有矛盾，关键在于实践中的落实。”但规范在实践中如何落实？落实后的实际情况如何？持此观点的学者则语焉不详。其实，按这些学者的思路，使宪法规范在实践中落实，无非要靠加强领导者的法治意识，加强公民对宪法的尊重等等。但是，呼吁加强法治意识那是道德伦理学家应做的事。作为一种法律的视角，本文试图从制度设计层面分析中国宪法权威性缺失的原因，并由此得出本文的主旨，中国宪法权威性缺失的原因主要来自制度设计的弊端，宪法的制度设计本身就预设了宪法将不会被尊重。进而，本文还将就所论及的问题提出一些尝试性的解决思路。一、“等宪法”的法律与宪法权威的悖论宪法权威性首要的体现是法律的制定必须依据宪法，不得违背宪法。违宪的立法不是法律，这是1803年美国联邦最高法院通过马伯里诉麦迪逊案就阐明的规则。但是在我国宪法与法律的关系究竟如何呢？我国宪法规定：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。同时，立法法第88条授权全国人民代表大会常务委员会撤消同宪法相抵触的行政法规、地方法规、自治条例和单行条例。第90条和91条进而设立了对法规、自治条例、单行条例作违宪审查的程序。单从宪法和立法法的这几个条文看，我国宪法宣称自己具有最高的法律效力，法律制定必须依据宪法，法律在宪法之下。但是，对违宪的法律如何认定，怎么处理，宪法没有任何规定，立法法也对此保持沉默。宪法权威性形式上的表现是宪法的修改程序比一般的法律严格。我国的宪法修改需要全国人大全体代表的三分之二以上多数通过，而普通的法律只需全体代表的二分之一以上通过。这种规定体现了宪法的至上性，表明了宪法高于法律。但是，在我国立法中存在一个重要的事实，即全国人大的立法总是以三分之二以上的高支持率通过。正如有学者精当指出的，全国人大立法三分之二以上高支持票率的事实是认识我国宪法与法律相对地位的关键。修改宪法只需要全国人大三分之二以上就可通过，立法也有三分之二以上多数通过，这样的法律实际上已经获得与宪法相等的权威性，因为对于这样的立法，除了立法机关的自我约束外，没有其他方法可以阻止他们换用宪法的表达。因此，从这个意义上讲，我国的法律在地位上等同于宪法，而且无所谓合宪不合宪。为什么宪法文本确认的宪法的至上的权威性却在现实的人大立法中被销解了呢？这要从全国人大遵循的根本的组织原则-民主集中制原则和党的领导中找原因。我们的民主，是全国各族人民都享有的民主，因此，每届全国人大3000名左右的代表，包括了各个阶层各个民族的代表，民主的范围不可谓不广；同时，我们的民主又是在集中指导下的民主。集中指导如何可能？因为我们有党的领导。如此，才有了每次全国人大开会之前党员代表的“预备会议”，才有了当了三年“哑巴代表”的人大代表，也才有了“等宪法”的法律。可见，造成我国法律无所谓合宪不合宪的正是我们的民主集中制。以上的分析表明我国的法律与宪法的关系实际上消解了宪法的权威，法律等同于宪法，宪法随时可以被法律所替代，法律也随时可以换用宪法来表达。在这样的处境下，奢谈宪法的权威，就无异于痴人说梦了。二、立法至上与宪法权威的悖论“立法至上，也就是立法机关至上，或者说议会至上，至上也就是主权的意思。”在我国，全国人民代表大会是最高国家权力机关。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第三条第二款又进一步规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”从宪法的规定上看，我国把人民作为一切国家权力的来源，代表机构则被奉为最高国家权力机关，因此，立法至上在我国的确切称谓应是全国人大至上。在这样的制度设计下，行政机关和司法机关都是由人大产生，并向人大负责，受它监督。也正因此，我国不是西方宪政意义上的分权制，而是“议行合一”。在我国，立法、司法、行政不是象美国体制下的相互独立、相互制衡，而是立法至上，行政、司法从属于人大。三种权力的差别是分工的不同，而非分立与制衡。虽然行政诉讼的引入使司法权可以一定程度上监督、审查行政权，但对于立法权，司法权与行政权则不可有半点逾越。在这样一种立法至上的体制中，如果审视一下立法至上与宪法的权威之间的关系，就不难发现这二者实际上构成了一个悖论。宪法权威性的重要体现是宪法得到严格地遵守，当其被违反时可以通过违宪审查的方式及时予以补救。但在我国，一如上文所述，法律本身无所谓合宪不合宪，也就无所谓违宪不违宪。全国人大因其本身在国家权力体系中具有最高的地位，所以除了自我监督外，没有其他的国家机关可以对其实施法律意义上的监督与制约，因此，即使全国人大实施了违背宪法的行为，也没有任何法定措施可以补救。在这种情况下，只能靠全国人大自身的纠错机制发挥作用。这样的制度设计，在宪法的权威性与立法（人大）的至上之间形成了一个悖论。这个悖论在现实的宪政运作的结果是宪法得不到严格遵守，宪法权威被随意损害。三、社会变革与宪法权威的悖论在1996年到1998年的中国宪法学界，出现了关于“良性违宪”的热烈讨论，虽然这场讨论已过去几年了，但由这场讨论引发的中国宪法中存在的一些深层问题，却不断地吸引学者们继续探讨。在这些讨论中，许多学者都把目光投向了社会变迁与宪法规范的关系这样重大而现实的理论问题。本文因限于主题，不准备详细讨论社会变迁与宪法规范的关系问题，而将着眼点放在由良性违宪的讨论而引起的对我国宪法文本的反思，进而对宪法文本与宪法权威的关系作一探讨。宪法权威性的一个重要体现在于宪法的稳定性。宪法作为规定国家基本制度与公民基本权利的根本法，应该具有较一般法律更强的稳定性。很难设想，一部朝令夕改的宪法会有很强的权威性。美国宪法制定了二百多年，至今只有27条修正案，正是宪法的稳定性，保证了人民对宪法持续的敬仰。反观我国宪法，自建国后已经制定了4部，而且几乎每一部都是在推翻前一部的基础上建立起来的。如果说这4部宪法的制定是由于我国特殊的历史原因所致，那么1982年宪法制定至今，短短20年，就已修改了三次，有了17条修正案，而且，按照每开一届党代会就会有一次宪法修改的惯例，我国的宪法还会这样一直每隔5、6年修改一次。这样频繁地修改，使人民对宪法的信仰大大降低。导致宪法频繁变动的原因，除了我国正处于转型时期，社会生活变动剧烈，宪法需要反映这种变化以外，更主要的原因还是由于宪法文本本身的原因。我国宪法除了国家机构的设置、权限、运作程序以及公民的基本权利以外，还有大量的有关国家政策的规定。在宪法中规定国家的基本政策，这是与我国对宪法功能的认识和立宪修宪的指导思想相适应的。我国宪法在序言中宣称：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”既然宪法是对人民斗争成果的确认，那么规定最新的成果就成为理所当然。同时，我国的修宪指导思想是对党的最新政策以宪法的形式予以确认，以此赋予政策宪法上的正当性。所以，不管是1982年宪法还是此后的三次宪法修改，都是以当时党的文件为蓝本的。例如，1999年的宪法修改中的第13、14、15、、16条修正案就是对十五大报告的原文照抄。在这样的修宪指导思想指导下，宪法必将是党的政策的随从，跟在党的政策后亦步亦趋。这种制度的弊端至少有一下几点：1、影响了人们对宪法稳定性的预期，进而影响人们对宪法的理解，而且，往往导致将宪法与党的政策混淆，削弱了宪法作为国家根本法的功能。2、宪法作为党的政策的反映，在政策变化后必然要作出变化，这种现象不但削弱了宪法的稳定性，而且给人们一种宪法跟着政策亦步亦趋的感觉，破坏了宪法的神圣感和尊严。3、宪法中规定了过多政策性的内容，而这些内容随着社会的变迁又是极易发生变化的，当社会生活发生变化，宪法确不能及时作出应对，致使一些变革虽然符合社会发展规律但却与现行宪法相抵触，也即被学者称之为的“良性违宪”。面对这种现象，我们固然可以坚守宪政法治的阵地，对违反宪法的变革行为从宪法与法治的立场予以否定，但我们却无法摆脱这样的尴尬境地：一方面，我们猛烈抨击违宪的变革行为，另一方面，被我们猛烈抨击的做法不久却经修宪程序成为宪法的规定。面对宪法中如此之多的关于国家政策的规定，我们在鼓吹宪法权威时不得不加倍小心，因为如果宪法真得像一些学者鼓吹的那样修改一次管30甚至50年，那么，出现的结果要么是社会停止变革，要么是宪法被抛在一边，所谓“良性违宪”的行为大行其道。四、神话的破灭与可能的道路以上我分析了宪法权威与“等宪法”的法律、立法至上、社会变迁的三个悖论，以此揭示中国的宪法从其文本体现的制度设计就暗设了宪法权威不可能得以实现，在这样的制度设计下，宪法权威不过是一个虚构的神话。那么，当神话被打破，当宪法被揭下虚幻的神圣面纱，我们该如何寻找以后的路？在以上的三个悖论中，社会变迁与宪法权威的矛盾可以由宪法文本本身得到解决。解决这一问题的关键是从理论上搞清宪法应该规定什么。英国继戴雪（Dicey）之后最权威的宪法学家詹宁斯（Jennings）在其名著《法与宪法》中认为，“宪法所意指的是规定政府的主要机构的组成、权力和运作方式的规则以及政府机构与公民之间关系的一般原则的文件。”宪法的主要内容应是规定国家机构的组成、权限、运作程序以及公民的基本权利。当然，这并不意味着宪法不可以规定其他内容。实际上，当今世界许多国家的宪法都有关于建国的基本理念、根本国策的规定。但是，对于作为根本法规定的基本国策，应是关涉到国家的根本存在的内容，例如四项基本原则。至于其他涉及经济制度、社会制度、精神文明等内容，虽然重要，但却可以通过一般法律或行政法规的形式予以确立。将那些易变的政策性的规定从宪法中取消，只保留那些最基本的涉及建国基本理念的政策性规定，这样，既可以使宪法有足够的弹性容纳社会的急剧变迁，又可以减少甚至杜绝“良性违宪”的情况发生。同时，由于避免了类似“良性违宪”这样的尴尬，宪法的权威自然得以保障。仅仅冀希望于制定一部完善的宪法就可以解决一切问题是一种乌托邦式的幻想。且不说存不存在一部尽善尽美的宪法，假使存在这样一部宪法，那么这部宪法本身也没有生命，要使其成为一部“活”宪法，还需要将宪法运用于现实中，通过宪法审判、宪法解释等方式才能真正赋予宪法以生命力。在我国，人大至上的体制不可能让我们引入真正的违宪审查机制，但这并不代表着在维护宪法权威方面我们将无所作为，相反，当我们总将目光投向那些根本的体制、矛盾、冲突时，恰恰忽略了就摆在我们面前的那些问题。有人说，1989年颁布的《行政诉讼法》开启了中国的宪政大门。既然大门已开，那么宪政大潮必将滚滚而来。行政诉讼法规定法院可以对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，那么能不能再进一步，将行政机关制定行政法规、规章以及其他规范性文件的行为也纳入司法审查的范围，这样的设计，即与我国的宪法规定不抵触，也实际上将除法律以外的规范性文件纳入了司法审查的范围。与此相联系，宪法也应成为法院判案的依据。中国的宪法是有名无实，虽然宣称是根本法，但不能作为法律在司法中直接适用。法律真正的权威来自它的适用性，很难设想，一部不能在司法实践中适用的法律会具有权威，会得到人们的尊重。宪法同样如此，不能在司法实践中适用，宪法就像远方的海市蜃楼，虽然美丽，但却只是幻影。而且，在现有的制度框架内也完全可以容纳宪法的司法化。反对宪法司法化的一个重要理由是法院无权解释宪法，而适用宪法必然涉及宪法的解释，因而，法院无权适用宪法。照此思路，宪法中也没规定法院有解释法律的权力，那么是不是法院也无权适用法律审理案件了呢？据此，法院有审查行政机关抽象行政行为的权力，可以直接宣布违宪或违法的具体行政行为无效，如果涉及法律与宪法冲突时，则应提交人大常委会请求解释。民主集中制与违宪审查制的根本冲突，立法至上与宪法权威的悖论，并非是一些精英式的制度设计能够解决的。当我们纠缠于这些问题并感到前方一片迷茫时，我们是否应该想到，学者精英式的制度设计并非只有涉及到根本的制度设计时才会有价值，实际上中国现在更需要的是如何在现有的政治框架内更好的完善具体的制度，因为，我们还远未充分利用制度所提供的空间。正如有学者已经指出的，我们还远未搞清民主集中制的真正内容，到底民主和集中的比例应多大，怎样在现有的人民代表大会制度中体现民主与集中，这些都是值得探讨的问题。就目前的许多做法，例如上届全国人大常委会主持下届全国人大的选举是否符合民主集中制，或者是否民主集中制必然要求如此，都是可以研究的。此外，人民代表大会常委会的组成人员的素质、任期等也可以在民主集中制框架下予以完善。五、结语本文可以看作是对当下几乎众口一词地维护宪法权威，强调宪法至上的一种反思，同时也是在规范的意义上对我国宪法（宪政）体制的一种反思。也许反思的结果让我们（至少让我自己）感到我们这个国家要在现代实现西方意义上的民主宪政，道路还很漫长。但唯其如此，我们才会少些不切实际的幻想，多些关注中国现实的理性。也只有这样，中国的宪政之路才会一步步扎扎实实走下去，中国人等待了百年的宪政之梦才能在可预见的将来变为现实。