法规备案审查与违宪审查分析论文

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最近，不少媒体都在关注全国人大常委会法工委成立法规备案审查室一事，有的媒体还称这是中国违宪审查的开始，看后不禁哑然。其实，成立这样一个机构与启动违宪审查机制是两码事。

法规备案审查室只是一个办事机构，连工作机构（如委员会之类）都不是，更不是一个有违宪审查权的权力机构（全国人大常委会有这个权力）。那么，成立办事机构能不能对违宪违法审查有所作用，是否有利于加强违宪审查呢？我认为，目前加强违宪审查不在于是否成立这个机构，而在于是否能建立一套违宪审查的工作程序并公开之，把公民提起的违宪审查建议按程序审查并给予公民一个回答。当然，成立了办事机构可以协助全国人大常委会进行违宪审查，但办事机构协助搞法规备案审查并不是现在才开始，早在上世纪八十年代中期就开始了。如果这个办事机构还是像过去那样工作，法规违法违宪的问题依然不会得到太大改变。

法规备案审查工作是全国人大常委会一直在做的一件事。六届全国人大法规是只备案不主动审查。七届、八届全国人大期间对备案法规主动审查，七届全国人大以前法案是由办公厅联系局承担，八届和九届全国人大是由办公厅秘书局承担。不过到九届全国人大特别是《立法法》制定后，法规便只备案不做主动审查了。过去对备案法规进行主动审查工作，由于不提交常委会进行实质审查，结果是劳而无功。

因为这种审查劳而无功，因此在九届全国人大期间，对备案法规主动审查这一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》设定的被动审查原则，即通常所说的“不告不理”。真正违宪审查的机制通常是不告不理的。

《立法法》规定了“告”的两种方法，一种是由国家机关提出的审查“议案”，一般是必须审查的事项；另一种是由单位和个人提出的审查“建议”，要经过法规审查办事机构筛选以后，决定是否再送专门委员会审查，专门委员会可以审查也可以不审查。但是，这里“理”没有进入实质阶段。现又回到主动审查的老路，而不启动“理”的实质程序，可能不一定有效。

首先，法规备案审查室是人大常委会法工委下面的一个办事机构，它没有撤销法律法规的权力，发现违法问题要由法工委提出审查意见报告，而人大常委会的惯常做法是让地方人大常委会自行纠正。由于审查意见没有法律效力，地方人大可以考虑，也可以不考虑，法规备案审查室同样可能像以前一样陷入无人理睬的尴尬。

其次，不管审查工作部门有多少人，而每年通过的地方法规有时多达1000件，还有国务院的法规也要报备，件件主动审是审不过来的。何况光看法律条文很难找到冲突，只有在实施中才会暴露出问题来。

我认为，如果要推动违宪审查，就应按《立法法》的规定，制定对法律法规进行违宪违法审查的程序并公布之，按此程序对近来公民已经向全国人大常委会提起的有影响的违宪审查建议进行审查，并将结果公之于众。这才是违宪审查的实质性起步。