我国卫生法律制度研究论文

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一、我国卫生法律制度建设的基本情况

卫生法律制度属于上层建筑，与国家经济社会发展的进程紧密相联；同时，卫生法律制度建设又是社会主义法制建设的重要组成部分，与国家法制建设进程紧密相联。新中国建立以来，我国卫生法律制度建设，大体上经历了三个阶段。

第一阶段，建国初期至开始。这一阶段，可以称之为我国卫生法律制度建设的探索阶段。新中国成立伊始，党和国家面临百废待兴的局面，比较重视运用政策、法律等手段促进包括卫生事业在内的各项事业的发展。特别是把关心和保障人民群众的身体健康和生命安全放在突出位置，及时制定了“预防为主”、“面向工农兵”、“中西医结合”、“卫生工作与群众运动相结合”的四大卫生工作方针，并以此为依据先后制定了一系列卫生法律、行政法规。在《中国人民政治协商会议共同纲领》中就明确规定：“提倡国民体育，推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。”“逐步实行劳动保险制度。保护青工女工的特殊利益。实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备。”一九五四年宪法第九十三条进一步规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”这些规定，为我国卫生领域的法律制度建设提供了宪法依据。这一阶段，我国在卫生法律制度建设方面进行了积极而有效的探索，先后制定了《中华人民共和国国境卫生检疫条例》、《医师暂行条例》、《药师暂行条例》、《医院诊所管理暂行条例》、《种痘暂行办法》、《传染病管理办法》、《国务院关于消灭血吸虫病的指示》、《食品卫生管理试行条例》、《工厂安全卫生规程》等，将我国卫生事业的发展纳入法制的轨道，为我国卫生法律制度建设的进一步发展奠定了初步的基础。

第二阶段，“”十年动乱时期。这一阶段，是我国卫生法律制度建设的停滞阶段。卫生领域不仅没有制定新的法律、法规，已有法律、法规也无法执行。

第三阶段，党的十一届三中全会至今。这一阶段，是我国卫生法律制度建设的快速发展阶段。一九八二年宪法第二十一条规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。”第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”新宪法为新时期卫生法制建设指明了方向。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，卫生体制改革的不断深化，卫生法律制度建设取得了长足的发展。从1984年到今年7月底，全国人大及其常委会制定颁布了药品管理法、国境卫生检疫法、传染病防治法、红十字会法、母婴保健法、食品卫生法、献血法、执业医师法、职业病防治法等9部法律；国务院制定了《医疗器械监督管理条例》、《医疗事故处理条例》、《中医药管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等31件行政法规；卫生部、食品与药品监督管理局等部门制定了400多件部门规章；省、自治区、直辖市和较大的市制定了一系列有关医药卫生方面的地方性法规、规章。我国的卫生领域基本上做到了有法可依，卫生事业走上了法制化的轨道，为保障公民身体健康和生命安全、为医学科学和卫生事业的发展提供了有效的法律保障。

概括起来讲，我国现行的卫生法律制度主要包括以下五个方面：

（一）规范预防保健方面的法律制度

为了加强预防保健工作，维护广大人民群众的身体健康，制定了传染病防治法及其实施办法，职业病防治法，国境卫生检疫法及其实施细则，《国内交通卫生检疫条例》，《突发公共卫生事件应急条例》，《艾滋病监测管理的若干规定》，《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》，《尘肺病防治条例》，《放射性同位素与射线装置放射防护条例》，《公共场所卫生管理条例》，《学校卫生工作条例》等。这些法律、行政法规，在预防保健方面主要确立了以下法律制度：

（1）传染病预防控制制度。主要包括五个方面的内容：一是，开展预防传染病的健康教育，消除传染病传播危害，建设和改造公共卫生设施，设立传染病预防、控制和疫情管理的组织或者专业人员，设立传染病医院或者指定医院设立传染病门诊和传染病病房等；二是，实行有计划的预防接种制度；三是，传染病疫情的报告、通报和公布制度；四是，对传染病病人、疑似传染病病人以及与传染病病人密切接触者采取隔离治疗、医学观察等控制措施；五是，国内交通卫生检疫制度，国境口岸传染病检疫、监测和卫生监督制度；等等。

（2）突发公共卫生事件应急制度。主要包括五个方面的内容：一是，规定中央与地方的应急管理体制与职责；二是，建立全国和省两级突发公共卫生事件应急预案的制定和启动制度；三是，突发公共卫生事件的监测与预警制度；四是，突发公共卫生事件的报告与信息公布制度；五是，突发公共卫生事件的应急处理措施。

（3）职业病防治制度。根据对职业病预防重于治疗、防治结合的特点，主要规定了以下制度：一是，建设项目预评价制度、职业病危害项目申报制度；二是，建设项目的职业病防护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用审查制度；三是，劳动过程中对职业病的防护与管理制度，用人单位在职业病防治中的责任制度；四是，国务院卫生行政部门应当制定并公布防治职业病的国家职业卫生标准，建立和完善职业卫生标准体系；五是，劳动者享有获得职业卫生教育、培训、保护、职业病诊疗、康复等职业卫生保护的权利；六是，对职业病病人、疑似职业病病人的救治和保障制度。

（4）公共场所和学校卫生管理制度。主要包括以下内容：一是，建立公共场所的卫生管理、卫生责任制度，公共场所直接为顾客服务的人员必须持有“健康合格证”，对经营单位实行卫生许可证制度，公共场所危害健康事故的报告制度；二是，对学生健康进行监测和健康教育的制度，培养学生良好的卫生习惯，改善学校卫生环境和教学卫生条件，加强对传染病、学生常见病的预防和治疗制度等。

（5）妇女儿童健康权益和公民生殖健康权益保障制度。主要包括以下内容：一是，为了保障母亲和婴儿健康，提高出生人口素质，国家提供必要条件和物质帮助，使母亲和婴儿获得医疗保健服务，实行婚前保健服务制度、育龄妇女和孕产妇的孕产期保健制度以及婴儿保健制度；二是，为了维护女职工的合法权益，对女职工实行特殊劳动保护制度，明确规定，不得在女职工怀孕期、产期、哺乳期降低基本工资或者解除劳动合同，禁止安排女职工从事特定项目和其他女职工禁忌从事的劳动；三是，为了加强对计划生育技术服务工作的管理，提高计划生育技术服务水平，保障公民的生殖健康权利，规定国家保障公民获得适宜的计划生育技术服务的权利，免费向农村的育龄夫妻提供避孕、节育技术服务。

（二）规范医疗机构、人员以及医疗救治行为方面的法律制度

为了规范医疗机构的医疗行为，提高医务人员的职业道德与业务素质，促进医学技术的发展，提高医疗救治技术，降低病死率，制定了执业医师法、《乡村医生从业管理条例》、《医疗机构管理条例》、《医疗废物管理条例》、《医疗事故处理条例》等。这些法律、行政法规主要确立了以下法律制度：

（1）规范医疗机构管理的制度。主要包括以下内容：一是，对医疗机构执业实行许可证制度；二是，医疗机构必须承担相应的预防保健义务，在特殊情况下医疗机构及其卫生技术人员必须服从县级以上人民政府卫生行政部门的调遣；三是，对医疗废物的收集、运送、贮存等活动依法实施严格管理，并建立医疗废物无害化处置制度；四是，为了保证医疗事故技术鉴定的科学性、公正性，实行由医学会负责对医疗事故进行技术鉴定的制度；五是，医疗事故赔偿制度。

（2）规范卫生技术人员管理的制度。主要包括两方面的内容：一是，为了加强医师队伍的建设，提高医师的职业道德和业务素质，保障医师的合法权益，实行执业医师资格考试制度和医师执业注册制度；二是，为了保障农民获得初级卫生保健，稳定乡村医生队伍和提高乡村医生的业务素质，建立乡村医生注册、培训和考核制度。

（三）规范与人体健康相关的食品、药品、化妆品和医疗器械管理方面的法律制度

为了加强对食品、药品、化妆品、医疗器械等与人体健康相关产品的监督管理，保证其产品质量，保障公民身体健康，制定了食品卫生法、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》、《药品管理法》及其实施条例、《药品行政保护条例》、《血液制品管理条例》、《放射性药品管理办法》、《精神药品管理办法》、《麻醉药品管理办法》、《医疗用毒性药品管理办法》、《化妆品卫生监督条例》、《医疗器械监督管理条例》等。这些法律、行政法规主要确立了以下法律制度：

（1）食品卫生管理制度。主要包括以下内容：一是，食品应当无毒、无害，符合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状，专供婴幼儿的主、辅食品必须符合国家规定的营养、卫生标准；二是，食品生产经营过程必须符合法定的卫生条件和卫生要求；三是，生产经营和使用食品添加剂，必须符合国家卫生标准和卫生管理办法的规定，凡是不符合规定的食品添加剂，一律不得经营、使用；四是，对食品、食品添加剂、食品容器、包装材料、食品用工具、设备，以及用于清洗食品和食品用工具、设备的洗涤剂、消毒剂，必须按照国家卫生标准、检验规程进行监督管理；五是，对食品生产、经营过程依法进行监督管理；六是，对食品生产经营企业和食品生产人员实行卫生许可证和健康证的制度；七是，在县级以上人民政府卫生行政部门设立食品卫生监督员的制度。

（2）药品管理制度。主要包括以下内容：一是，对药品统一实行国家药品标准，对药品生产实行批准文号管理制度；二是，对药品生产、经营企业和医疗机构生产（包括配制）、经营药品实行许可证制度；三是，对处方药与非处方药实行分类管理制度；四是，对药品生产企业、经营企业，严格按照《药品生产质量管理规范》（GMP）和《药品经营质量管理规范》（GSP）实行规范化管理的制度；五是，对放射性药品、精神药品、麻醉药品、医疗用毒性药品实行特殊管理的制度；六是，建立血液制品管理制度，对单采血浆站和血液制品生产单位实行严格的质量管理，预防和控制经血液途径传播的疾病，保证血液制品的质量。

（3）化妆品管理制度。主要包括以下内容：一是，对化妆品生产企业实行卫生许可证制度；二是，对直接从事化妆品生产的人员，实行健康检查制度；三是，对生产化妆品所需的原料、辅料以及直接接触化妆品的容器和包装材料，实行卫生标准管理制度；四是，对进口化妆品、特殊用途的化妆品和化妆品新原料进行安全性评审制度。

（4）医疗器械管理制度。为了保证医疗器械的安全、有效，对医疗器械实行分类管理和产品生产注册制度，规定了进口医疗器械的注册制度；进一步规范了医疗器械生产、经营和使用的管理，规定了医疗器械生产经营许可证制度；规定了对医疗器械的监督管理制度；对部分第三类医疗器械实行强制性安全认证制度。

（四）规范传统医学保护的法律制度

为了继承和弘扬传统医学，保持和发扬中医药特色和优势，制定了《中医药条例》和《中药品种保护条例》。坚持中西医并重的方针，确立了保护、扶持、发展中医药事业制度；对中医医疗机构和中医从业人员进行规范化管理；规定了对中医药事业的保障、扶持制度，明确规定：县级以上地方人民政府应当根据中医药事业发展的需要以及本地区国民经济和社会发展状况，逐步增加对中医药事业的投入；扶持中医药事业的发展。为了推动我国中药产业的发展，鼓励研制开发临床有效的中药品种，对质量稳定、疗效确切的中药品种实行分级保护制度。

（五）规范卫生公益事业的法律制度

为了促进卫生公益事业的全面发展，发扬人道主义精神，促进和平进步事业，制定了红十字会法、献血法和《红十字标志使用办法》。确立了中国红十字会的性质、开展工作的方式以及我国公民自愿参加红十字会的制度；确立了健康公民自愿献血的制度；规定了红十字标志使用制度。

随着卫生法律、法规的不断完善，我国的卫生标准工作相应的不断加强和发展，卫生标准的实施数量不断增加、质量不断提高、覆盖范围不断扩大。迄今已食品卫生、职业卫生、环境卫生、放射卫生、学校卫生、职业病诊断、放射性疾病诊断、传染病诊断、地方病、血液、临床检验等各类卫生标准1255项，其中国家标准1029项，卫生行业标准226项。初步建立起了以国家标准为主体、行业标准相配套的卫生标准体系，为我国的卫生法律制度建设提供了坚实的技术基础。

二、卫生法律制度建设的特点

卫生法律制度，是我国社会主义法制的重要组成部分。卫生法律制度建设，既具有我国法制建设的共同特征，又有自己的特点。卫生法律制度建设的主要目的，是以卫生保健为中心，保障公民的生命健康权益。因此，卫生法律制度建设，不仅受到经济、政治、文化、社会习俗的影响和制约，还受到人们对自然规律的认识和科学技术发展水平的影响，并与医学科学的发展紧密相联。在卫生法律制度建设过程中，医学科学的许多特点得到突出的体现，使卫生法律制度建设与医学等自然科学既紧密联系又相互促进。研究、认识和把握卫生法律制度建设的这些特点，对我们进一步做好卫生法律制度建设具有重要的意义。经初步研究，我们认为卫生法律制度建设具有如下四个主要特点：

（一）卫生法律制度建设，直接关系公民的身体健康和生命安全

卫生法律制度建设，是以保障公民的生命健康为根本目标的，它直接涉及每一个人的切身利益，关系到每一个人的生老病死。人人享有健康的生活，是人类社会发展进步所要达到的主要目标；生活质量的不断提高和生命的不断延长，又主要是通过卫生事业的发展来体现和衡量的。卫生事业的发展有赖于医学科学的发展，同时也有赖于社会的政治、经济、文化的发展，特别是法律的保障。实事求是地说，我国的卫生法律制度建设基本上体现了保障公民身体健康和生命安全这一根本目标。今后，进一步加强和完善我国卫生法律制度建设，应更加自觉地把维护和保障公民的身体健康和生命安全作为根本立法宗旨，以对公民的生命健康高度负责的精神，在客观反映医学发展成果的基础上，深入研究和认识医学发展的规律，根据我国经济社会发展的实际水平，进一步明确政府、有关社会主体的责任和义务，向公民提供与经济社会发展相适应的医疗保健服务，保障公民的身体健康和生命安全，不断提高全社会的健康水平。

（二）卫生法律制度建设，具有较强的科学性和专业性

科学是一切疫病的克星，卫生法律制度必须建立在科学的基础之上。医学科学，是在对疾病的病因分析、控制措施、治疗方法和技术规范的反复验证和实践中逐步发展起来的。卫生法律制度建设只有正确地反映医学科学的最新成果，才能提高法律、法规的质量，充分发挥法律制度对卫生事业发展的促进和保障作用。特别是在科学技术高度发达的今天，人类对生命科学的探索进入了全新的境界，使医学科学的许多理论得到了前所未有的发展。这些科学理论被运用到卫生法律制度建设中，使卫生立法和卫生执法工作符合医疗卫生事业的发展规律，使卫生法律制度建设具有坚实的科学理论基础，在实践中具有较强的指导性和操作性。例如，在传染病防治法和《突发公共卫生事件应急条例》的制定过程中，由于认真研究和运用传染病防治的“三环节，两因素”（发现传染源、切断传播途径、保护易感者，社会因素、自然因素）等医学理论，针对传染病控制的不同环节和有关因素，规定了相应的制度和措施。因此，在传染病防治工作中，特别是在今年的抗击非典型肺炎的斗争中发挥了重要的作用。又如，由于在职业病防治法中较好地运用了“三级预防理论”（一级预防是指致病因素的预防，二级预防是指早发现、早报告、早治疗，三级预防是指在患职业病后要采取措施防止病人残障），使职业病防治法在逻辑上比较严谨，在执行上更具有可操作性。实践证明，卫生法律制度建设，必须高度关注医学科学事业的发展变化，要在学习、研究医学科学发展成果的基础上，及时客观地反映医学科学发展的规律，提高立法质量，为医学科学的发展提供良好的法律环境。

（三）卫生法律制度建设，同国民经济和社会发展密切相关

卫生事业的发展，直接关系到国民经济和社会的发展。对疾病的预防治疗问题，客观上反映了一个国家的经济社会发展水平和社会进步程度。有时对一些疾病的防治问题，还可能演化成社会政治问题。例如，由于艾滋病和疯牛病的蔓延，曾经导致了一些国家政府的危机和社会的动荡。因此，必须把卫生法律制度放到整个经济社会发展的全局中去研究、去思考，应当认识到国民经济的发展同公民健康水平的提高是相辅相成的。经济发展为疾病的预防和公民健康水平的提高提供坚实的物质基础，而公民健康水平的提高又为经济的可持续发展提供可靠的保障。卫生法律制度建设，既要适应经济和社会发展的实际水平，又要有利于促进经济社会的全面、均衡发展，提高社会文明的程度，提高社会发展的整体水平。

（四）卫生法律制度建设，需要研究、借鉴国外的成功经验和国际惯例

同疾病进行斗争，是人类共同面临的长期课题。随着交通的发达，国际间人员交往的频繁，各种传染性疾病很容易跨国境或者跨地区迅速传播。任何一个国家或者地区出现传染病的暴发流行，都会引起世界各国的高度关注。这就需要加强国际之间在医学领域的密切合作和互相交流，共同研究、探讨对一些疾病特别是传染病的预防、控制、治疗措施。目前，被人类攻克的许多疾病，都是不同国家的科研机构和医务工作者共同努力拼搏的结果。世界各国都是通过立法确立本国对疾病的控制体制和防治措施，而这些对疾病的控制体制和防治措施，许多都反映了医学发展的客观规律，对其他国家一般都是有借鉴意义的。正是由于这种特点，我国的卫生法律制度建设特别是对一些疾病控制的立法活动，越来越受到有关国际组织和许多国家的关注。我国是世界卫生组织（WHO）的重要成员，对发展全球卫生事业和提高人类健康水平发挥着举足轻重的作用。因此，我国的卫生法律制度建设，必须注意研究国际通行做法，大胆借鉴其他国家在卫生法律制度建设方面的成功经验。世界卫生组织（WHO）制定的国际疾病分类、国际卫生法规、食品法典等，对我国制定相关的法律就具有重要的指导作用。同时，我国政府已经加入了《国际卫生条例》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》、《麻醉药品单一公约》、《精神药物公约》以及确定2000年“人人享有卫生保健”战略目标的《阿拉木图宣言》等等一系列国际条约，我们在卫生立法工作中必须认真研究、体现这些国际条约中的共同规范。

以上这些特点，既是我国卫生法律制度建设的成功经验，又是今后卫生法律制度建设工作中需要继续坚持的好做法。

三、对进一步加强卫生法律制度建设的一些思考和建议

前几个月暴发的非典型肺炎疫情，是一场突如其来的重大灾害。我们同这场灾害进行了惊心动魄、艰苦卓绝的斗争，夺取了抗击非典型肺炎的阶段性重大胜利。这是党中央、国务院贯彻“三个代表”重要思想，果断决策、坚强领导的结果；是各地区、各部门密切配合，军民团结，共同奋斗的结果；是广大医护人员和科技工作者临危不惧、无私奉献、顽强拼搏的结果；是全国各族人民万众一心、众志成城、敢于胜利的结果。实践再次证明，我们党具有应对任何风险和挑战的能力，我国社会主义制度具有巨大的优越性，中华民族具有强大的凝聚力。

通过此次防治非典型肺炎的实践，使我们更加清醒地认识到：卫生法律制度建设直接关系到每一个公民的生命、健康和切身利益。总书记在“七一”重要讲话中指出：实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益，是“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点。党和国家历来高度重视卫生工作，始终把保障人民的身体健康和生命安全放在第一位。卫生法律制度建设必须认真贯彻“三个代表”重要思想，将切实维护和保障最广大人民群众的健康权益，提高全社会的医疗健康水平，作为根本指导思想。

总结防治非典型肺炎工作的经验教训，结合经济、社会发展的新形势，我们对进一步加强我国卫生法律制度建设，有以下几点思考和建议：

（一）卫生法律制度建设，应当体现经济社会协调发展的方针

促进经济社会协调发展，是建设中国特色社会主义的必然要求，也是全面建设小康社会的必然要求。经济发展是社会进步的基础，公共卫生、义务教育、环境保护等社会公益事业的发展则是社会进步的直接体现。因此，在抓经济建设的同时，也要更加关注社会公共领域的建设，使经济与社会能够协调发展。改革开放以来，我国经济一直保持高速增长，随着经济的发展和人民物质生活水平的提高，人们对卫生健康水平的要求逐步提高。通过这次抗击非典型肺炎的斗争，我们比过去更加深刻地认识到，我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调，主要表现在：现行卫生管理体制还不适应社会主义市场经济体制的需要；公共卫生事业发展滞后，公共卫生体系存在缺陷，难以及时有效地应对重大、突发的疾病灾害；预防为主的方针还需要进一步落实。因此，要进一步加强和完善卫生法律制度，就必须认真研究和解决这些问题，要树立新的发展观，从实践“三个代表”重要思想和全面建设小康社会的全局和战略高度真正认识到，没有健康，就没有小康。正确处理好保护公民健康与发展经济和社会事业的关系，通过法制的手段进一步完善公共卫生政策，保障在提高人民的物质文化生活水平的同时提高人民的健康水平；在推动经济社会发展的基础上促进人的全面发展，实现人与自然的和谐。

（二）卫生法律制度建设的出发点和立足点，应当是保障公民的健康权益

总书记在“七一”重要讲话中指出：“在我国社会主义初级阶段，我们党作为执政党的根本任务就是发展生产力，发展是我们党执政兴国的第一要务。”人是生产力中最活跃的因素，是发展生产力的重要组成部分。同时，在温饱问题解决之后，人民群众对健康越来越关注，卫生环境、医疗保健已经成为生活质量的重要内容。因此，进一步加强和完善卫生法律制度建设，应当坚持以人为本，着眼于人的全面发展，把保障公民的健康权益，真正作为卫生法制建设的出发点和立足点，在维护、保障和提高公民健康水平上，增强全社会的健康素质。要从过去重视政府权力的设定向重视公民健康权利的保障转变；从过去重视政府的管理职能向服务职能转变；从过去重视事前审批向重视日常监督转变。这样，才能使人民群众的健康权益得到保障和实现，使人民群众生活更加美好。

（三）要高度重视和切实加强公共卫生领域的法制建设

公共卫生，即整个社会全体成员预防疾病、增进健康的事业，在整个卫生工作中应当占有十分重要的地位。公共卫生是医学科学的重要组成部分，发展公共卫生对于促进社会全面进步具有极其重要的意义。公共卫生的指标直接反应人类的生存状况，公共卫生危机就是人类的生存危机。

公共卫生法律制度建设，关系到最广大人民群众的切身利益，也关系到全面建设小康社会宏伟目标的实现。建国以来，我国卫生工作坚持预防为主的方针，在开展爱国卫生运动、改善城乡环境卫生状况、实行妇女儿童保健、防治传染病等方面都取得了显著成绩。但是，重治疗、轻预防的倾向依然存在，预防保健工作还不适应人民群众不断增长的健康需求。因此，进一步加强和完善卫生法律制度建设，就必须高度重视和切实加强公共卫生领域法律制度建设。更要着力加强公共卫生管理，有效整合卫生资源，增加政府对公共卫生事业的投入，加大公共卫生基础设施建设力度，加强环境卫生体系建设，为公民健康提供良好的基本医疗服务。同时，在卫生法律制度建设中，还要特别注重提高全民的公共卫生意识，调动全社会的力量，广泛开展卫生科普知识宣传，深入开展爱国卫生运动，移风易俗，革除陈规陋习，倡导良好的卫生习惯，共同做好疾病的预防控制工作。

（四）应当把农村卫生法制建设放在更加突出的位置

我国是一个农业大国，十三亿人口中有九亿多是农业人口，占全国人口的绝大多数。改革开放以来，党和政府为加强农村卫生工作采取了一系列措施，农村缺医少药的状况得到较大改善，农民健康水平和平均期望寿命有了很大提高。但是，从总体上看，农村卫生工作仍比较薄弱，体制改革滞后，资金投入不足，卫生人才匮乏，基础设施落后，农村合作医疗面临很多困难，一些地区传染病、地方病危害严重，农民因病致贫、返贫问题突出，我们必须清醒地认识到这些问题的存在。实践证明，没有农民的小康，就没有全国的小康；不提高农民的健康水平，就不可能提高全民的健康水平。2002年10月，中共中央、国务院作出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》。决定指出：农村卫生工作是我国卫生工作的重点，关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的大局，对提高全民族素质具有重大意义。最近，中央政治局会议再次强调，要认真贯彻预防为主和以农村为重点的卫生工作方针，加快农村卫生事业发展。因此，在今后的卫生法律制度建设中要把加强农村卫生法律制度建设放在更加突出的位置，切实体现党中央、国务院确定的把卫生工作的重点放到农村的方针。采取中央与地方共建的办法，加强农村医疗机构建设，改善乡镇卫生院基层设施，优化人员队伍结构，提高医疗服务水平。建立新型合作医疗制度，提高乡村医生的业务素质，解决农民群众看病难的问题。为建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度，为广大农民群众得到更好的医疗卫生服务提供法律保障。

（五）进一步完善突发公共卫生事件应急法律制度

这次非典型肺炎疫情，是对我国突发公共事件应急制度、机制和能力的一次严峻考验。抗击非典型肺炎的斗争，既暴露出我国处置突发公共卫生事件的应急机制还不健全，应对突发事件的准备不足，处理和管理危机的能力不强；同时，又使我们摸索出了一整套处置突发公共卫生事件的工作机制和方法，积累了应对突发公共卫生事件的重要经验。总结这方面的经验教训，对于进一步完善应对突发公共卫生事件的法律制度，具有十分重要的意义。

为了把传染病防治法规定的一些基本法律制度具体化，增强可操作性，根据新形势下出现的新情况，特别是防治非典型肺炎工作中暴露出的在应急处理突发性公共卫生事件方面的薄弱环节，国务院决定依照传染病防治法的有关规定，制定了《突发公共卫生事件应急条例》，着重解决当前突发公共卫生事件应急处理中存在的问题，建立统一、高效、有权威的突发公共卫生事件应急处理机制。既解决当前工作中的实际问题，又为今后及时有效地处理突发公共卫生事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的法律制度。事实证明，《突发公共卫生事件应急条例》的实施，对我们取得防治非典型肺炎工作的阶段性胜利，发挥了非常重要的作用。

在社会发展的过程中，发生重大传染病疫情、群体性不明原因的疾病、重大食物和职业中毒、放射性损害以及其他严重影响公众健康的突发公共卫生事件是不可避免的。紧急处置这类突发公共卫生事件，涉及面广，情况复杂。特别是涉及对一部分社会主体权益的限制与调整。因此，需要在总结经验教训的基础上，进一步完善应对突发公共卫生事件的法律制度。通过完善有关应急法律制度，明确在处置突发公共卫生事件时政府与社会公众之间的关系，使政府在处理危机时也能够依法行政，保障社会各个权利主体的合法权益，避免因处理危机而产生违法行政。据此，需要在法律上进一步明确以下主要内容：

一是，明确规定政府在应对突发公共卫生事件过程中，什么样的情况下依法可以采取哪些紧急强制措施，应当承担何种义务；

二是，明确规定公民及组织在应对突发公共卫生事件过程中的权利和义务，特别是因政府依法采取强制措施使公民的人身自由受到限制、公民及社会组织的财产受到损失时，是否应当获得救济和应当怎样救济；

三是，明确规定平等的社会权利主体之间，因突发事件而产生的纠纷的处理原则。

同时，要按照“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的要求，建立健全覆盖城乡、功能完备、反应灵敏、运转协调的突发公共事件应急机制：

一是，建立畅通的疫情信息网络体系，明确规定报告责任人和责任单位的义务和责任，建立科学、合理的报告程序与时限，保证信息渠道的畅通。

二是，建立国家、省、地、县疾病预防控制体系，明确职能、优化队伍、落实责任，增强控制突发公共卫生事件扩大和蔓延的能力。

三是，建立医疗救治体系，提高医疗机构针对急性传染病和群体性不明原因传染病的救治能力。

四是，建立强有力的指挥体系和快速反应系统，指挥、协调各有关部门，对可能发生或者已经发生的突发公共卫生事件快速作出反应，迅速采取有力措施，遏制损害的扩大和蔓延，解决出现的问题与困难，维护社会稳定。

五是，建立各级政府以及有关部门的责任机制，使各级政府及各有关部门各司其职，未雨绸缪，切实做好应对突发事件的人员、物资、资金、场地等各项准备工作，保证突发事件应对工作的顺利进行。

（六）加强卫生执法监督体系建设，切实保证卫生法律、法规的有效实施

法律的生命在于法律的实施。严格行政执法，加强对行政执法的监督，保证法律、法规的有效实施，是进一步加强和完善社会主义法制建设的关键环节。卫生法制建设也不例外。总书记在最近召开的全国防治非典型肺炎工作会议上的讲话中指出：“越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事。”我们一定要按照党中央的要求，进一步加强卫生执法监督体系建设，改革卫生执法体制，强化卫生行政执法和执法监督。一是，推进行政执法责任制和评议考核制，特别是要把公众监督作为强化卫生行政执法的重要环节，对卫生行政执法机构和执法人员的评议考核结果要在一定范围公开，评议考核要建立行之有效的奖惩机制。二是，要把卫生行政执法责任制与卫生行政执法公开制有机地结合起来，执法主体资格、具体职责、执法依据、执法程序、执法文书都要公开。三是，要按照精简、统一、效能的原则，积极探索建立行政决策、行政执行和行政监督相对分离的机制，科学规范执法职能、合理设置卫生执法机构，优化卫生执法人员结构，提高卫生行政执法能力和水平，真正实现我国卫生法制建设保障公民健康权益、提高全民健康水平、促进社会全面进步的目的。