“租售同权”立法现状与发展建议

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摘要：租售同权是当前中国住房制度改革的重要方向。这一新政策的实施必然要确立法律制度使其规范完善。从租售同权政策出台的主要原因进行考量，厘清房屋的所有权和使用权，考察租售二者在法律上的各自权利和义务。租售同权出台的大背景是城市人口大幅增加、土地资源越来越少，带来房价的日益增长，居民的住宅权和基本公共服务均等化得不到保障。本文将从住房租赁权与房屋所有权的法律属性着手，对我国目前租赁市场的现状进行分析，提出给予房屋承租人相对完善的法律保护建议，从而带动租售同权政策从顶层设计走向具体落实。

关键词：租售同权；公共教育；住宅权保障

一、试点城市落实“租售同权”的立法现状

（一）试点城市落实“租售同权”的立法现状。我国已经在广州、深圳等12个重点城市开展房屋租赁试点，各试点城市都在积极出台相关地方性法规，促进房屋租赁市场稳步发展，保障承租人合法权益。结合各试点城市制定的房屋租赁管理办法，研究我国目前房屋租售同权的相关立法情况。随着我国经济水平的高速发展，立法进步也是极大改变，越来越多的立法都强调保障人权，在房屋租赁合同中更多的会赋予承租人享有对抗权，即“买卖不破租赁”就赋予承租人很好的对抗权。《深圳房屋租赁管理办法》和《北京房屋租赁管理办法》在房屋租赁合同中都对承租人享有优先承租权、优先居住权有明确立法规定，不论房屋所有权人之签订租赁合同之后是买卖、赠与、抵押拍卖等都不能阻止承租人对房屋享有稳定的居住权，要满足承租人合法享有在房屋租赁合同期限内的权利。这是通过赋予承租人享有一定的物权，从而对抗合同第三人，保护承租人依法享有对承租房屋的支配权。深圳房屋租赁条例第三十五条规定，出租人不履行房屋租赁合同，任意解除合同时，承租人有权拒绝交付房屋租金。以及成都管理办法第十条规定，承租人在出租人同意的情况下依法享有转租权，而不是严格限定出租人必须严格按照租赁合同履行承租义务，可以降低承租人因意外情况无法居住承租房屋却又要承担房屋租金的风险。这些法律法规都通过赋予承租人对房屋享有一定的物权来加强对承租人的保护［1］。（二）试点城市落实“租售同权”立法存在的问题。1．“租售同权”缺乏专门性立法。在房屋租售问题上，缺少直接立法调整，没有出台直接相关立法，对于承租人享有的房屋附属权利没有明确法律规定。间接立法可操作性弱、相关法律法规衔接性差，虽然在合同法中对房屋租赁合同有所涉及，但也只是基于合同关系给予合同履行义务的保护，承租人只能在房屋合理限度内承租，不能超出必要限度。自广州、深圳等12个重点试点城市开展以来，各试点城市都相继出台相关地方性法规。但很多规定并不具体或者规定得并不全面，有些立法规定会出现法律漏洞，这就给承租人一些可乘之机，造成很多“同区不同权”现象，甚至有些立法与实际社会问题相偏离。实现房屋租售同权的立法目的任务仍需要不断进行立法调整。再者试点城市出台都是地方性法规，在法律效力上远远比不上法律行政法规，在执行上面更是难以保障，使得很多试点城市出台的地方性法规不能实际发生有效法律效力。2．房屋的租金和押金立法保障不健全。我国在房屋租金管制上面没有相关立法保障，这就给了出租人可乘之机。出租人可以要求承租人在租房的时候实行“押三付一、押一付五”，在租房合同到期之后再以各种理由不退承租人押金，而承租人主张权利又困难重重。或者出租人要求承租人最短租期为一年，否则不向出租人租房。更有一些中间商企图先向所有个体户租房，把所有个体户房屋进行简单装修，之后便抬高租金，类似以垄断的方式变相向承租人收取押金。而这些在法律中却没有相关立法规定，造成承租人租房难、租房贵。良好的房屋租金和押金管制需要立法给予保护，无法律规定则无权益保障。在解决房屋租售同权的问题上必须要解决房屋的租金和押金问题，押金和租金影响着房屋租赁市场的有序健康发展，合理的定价需要立法确定，有关物价部门需要合理审批。不能因为在租售同权过程中，增加租房租金和押金，造成承租人严重的经济负担。避免房屋租赁市场的租金被无序抬高，影响市场经济稳定。3．承租人的住宅权法律保障不完善。公民的住宅权保障是房屋租赁法中的核心，但是租赁合同订立取决于双方意思自治，属于私法调整范畴。在合同平等的基础上，出租人就可以不按照房屋租赁管理办法规定的要求去履行义务，例如出租人同样可以把毛坯房、地下室、车库进行简单装修然后出租。出租人会通过合同约定的方式将一些出租人应当承担的义务转嫁给承租人，毕竟出租人掌握着主动权并且处于优势地位，这就严重导致承租人的居住环境得不到保障［2］。

二、面对“租售同权”立法问题的发展建议

（一）以宪法为指导制定住房租赁保障专门性法律。坚持宪法总领地位，坚持宪法中人权平等原则。任何人不得拥有超越法律的权利，这是宪法赋予公民的基本权利，也是现代社会人权平等最为重要的标志之一。公民平等权相对应的义务人是国家主体，国家应承担保障公民平等权的义务。在房屋租赁市场领域，公民的平等权是遥不可期的，因为房屋所有权与户籍所在地是捆绑在一起的。随之而来的是大城市居民户籍在公共教育、医疗卫生、环境保护、基础设施服务等方面享有巨大福利。所以想要解决房屋租售同权政策问题，应当从宪法中的人权平等入手，坚持宪法中保障人权平等原则。通过这一原则，制定相适应的房屋租赁保护法律法规，维护房屋承租人能够与承租人一样享有平等的房屋基本公共服务权利。《宪法》是国家的母法，应当从宪法中的公民平等权来探讨“租售同权”，为维护承租人享有平等稳定的居住权提供法律保障。从严格的法律层面上解释“租售同权”是不准确的。基于房屋买卖合同取得的房屋所有权与基于房屋租赁合同取得的房屋租赁权，是作为不同的民事权利。前者所享有的是物的所有权，后者享有的是对物的使用权。其对房屋的权属在法律意义上存在根本差异。（二）强化保障住宅租赁立法自治功能。《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》提出了一定程度的“租售同权”：非本地户籍承租人可按照《居住证暂行条例》等有关规定申领居住证，享受义务教育、医疗等国家规定的基本公共服务。《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》更明确规定，承租人可持备案的住房租赁合同依法申领居住证，并享受规定的基本公共服务。其实质意义是赋予房屋的所有权人与承租人在基本公共服务领域内享有相同的住房保障权利。从民事权利义务分析，房屋承租人享有的承租权属于债权而不是物权。但是在《合同法》中仍有很多条款是保护承租人的合法权益，例如《合同法》第二百二十九条：租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力；《合同法》第二百三十条：出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利；有了法律的明文规定之后，更应当发挥法律的自治功能，作为切实可行的法律贯彻实施。当承租人权益受到损害时，法律应当起到保护和调节的作用，成为惠及承租人安全居住的保障性立法［3］。《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》第十三条规定的承租人同等条件下的优先承租权也同样值得肯定；第十一条规定了对租赁期限的限制，鼓励出租人与承租人签订长期住房租赁合同，对三年以上住房租赁合同且实际履行的，国家给予相关政策支持；第十四条规定出租人不得扣留押金；第十五条禁止出租人擅自进入租赁住房；从已有的法律法规来看，国家正在加快立法得以保障租售同权落实，法律的制定要充分发挥立法目的以及立法的自治功能，有效保障承租人的合法权益。

三、结论

“租售同权”能够保障承租人享有稳定的居住权以及房屋所附有的基本公共服务。“租售同权”的本质主要应在公共教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务方面实现同权。通过立法，建立健全法制化与规范化的住房租赁平台管理制度，是落实“租售同权”政策的有力保障。本文对于“租售同权政策”从顶层设计到具体实施有一定的使用价值。通过分析对比房屋承租人与所有权人各自权利义务以及定位房屋所具有的基本公共服务权益，总结出“租售同权”政策的实施的可行性。

参考文献：

［1］王玉华，王艺霖，姜珍云．“租售同权”政策探析［J］．经济师，2018（12）：60-62．

［2］住建部：将立法明确租售同权［J］．中国经济周刊，2017（30）：8．

［3］谢鸿飞．租售同权的法律意涵及其实现途径［J］．人民论坛，2017（27）：100-102．

作者:汤俊杰 单位:广东银德律师事务所