协同治理黑外教问题研究

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【摘要】近几年来，外教的身影在中国越来越常见，在这数量庞大的外教群体中，有相对一部分外教并无合法就业资质，属于非法就业人员，即“黑外教”。本文以“黑外教”为主要研究对象，通过分析“黑外教”产生的背景、存在的原因以及在打击过程中存在的难点，深挖根源，明确存在的问题。再以问题为导向，结合协同治理理论，根据协同治理的理论内涵及特点，围绕在“黑外教”打击过程中所涉及的诸多主体，包括政府职能部门、相关机构自发形成的行业协会、社会公众等，有针对性地提出相应的解决对策，以期丰富理论内涵，更好地指导实践。

【关键词】黑外教；协同治理；非法就业

改革开放以来，越来越多的外国人看中了中国巨大的消费市场，纷纷来中国就业，这其中就包括大量来华从事教育教学活动的外国人。相关统计显示，在中国从事教育行业的外国人已达40余万，但合法、合乎政策要求的外教数量仅占三分之一。[1]“黑外教”指的就是那些并无合法的就业资质，却在中国从事教育教学的外国人。他们或是合法入境之后非法就业，或是从事与就业资质不相符的行为。其行为不仅触犯中国法律，也对中国人民的合法权益造成了严重威胁。

1“黑外教”存在的原因分析

“黑外教”在本质上属于非法就业行为的一种。根据推拉理论，人口迁移是由迁出地的推力与迁入地的拉力共同作用而导致的，“黑外教”近些年来大量存在，究其原因既有符合推拉理论的共性，也有其自身的特性，具体来讲可以归纳为以下三方面：1.1外教市场需求巨大且信息不对称。部分家长或是学生在选择辅导机构时，只认“洋面孔”，误以为只有这样才能紧跟时代前沿，却忽视了对于外教及其所在机构是否具有合法教学资质的认定。一些机构恰恰抓住这一心理，以外教为噱头，招徕生源并且收取高额费用，家长和学生在整个教学活动中由于信息不对称，往往处于不利地位。对于外教盲目崇拜，对其资质无从考证，这一系列就导致了外教培训市场鱼龙混杂，良莠不齐。1.2出于经济利益考量雇佣无资质外教。《外国人来华工作分类标准（试行）》和《外国人在中国就业管理规定》中明确指出，来华申请外国语言教学类工作签证的外国人，需满足具有学士及以上学位、两年及以上相关工作经历、从事母语教学、无犯罪记录等条件。[2]培训机构如通过正常程序来招聘外教，从前期的招聘面试看其是否满足母语条件、持有执教证书，具有教学经历等以及后期工作签证的办理、劳动合同的商讨确定等所需花费时间较长。与此同时，并非所有机构都具备合法聘用外教的资质，需要获得所在地教育机构颁发的办学许可证，再登陆外国人来华服务管理系统，通过注册申报以此获得聘请外教的资质。然而部分培训机构出于经济利益的考虑，违反法律规定，明知自身并无聘请外教的资质却雇佣外籍人员从事教学活动，或是招聘没有就业资质的外国人从事教学工作。1.3违法成本较低难以形成威慑力。根据《中华人民共和国出境入境管理法》第八十条的规定，已经对外国人非法就业行为以及非法雇佣外国人的行为有了明文规定和相应处罚，但是惩罚措施大多局限于财产罚，违法成本同培训机构或是国际学校的获利相比仍相差太远，乃至有一些培训机构大肆提高培训费用，以减轻违法成本对机构整体利润的影响。

2打击处理“黑外教”所遇难点

“黑外教”及其衍生的违法犯罪问题既是对中国法律的无情践踏也是对中国人民合法权益的严重威胁，因此需要严厉打击，然而在实际中，相关职能部门对于“黑外教”的打击处理过程存在诸多难点。2.1产业链条完整，组织严密。培训机构大多通过中介机构招聘外教，这些中介机构掌握了大量外国人的资源信息，他们或是根据培训机构的需要介绍符合条件的外教任职，或是主动联系培训机构推荐自己旗下的外教。这些外教不与雇佣他们的培训机构签订劳务合同，而是由中介机构同培训机构签订劳务合同，再由中介机构以劳务派遣的方式将这些外教派遣到各个培训机构任职。自此就形成了中介机构为上游，培训机构为下游，外教在此之间循环流动的完整产业链。倘若要对“黑外教”问题从产业链条上进行有效治理，需做到上中下游协同发力、齐抓共管。然而在执法实践中大多是将重点着眼于外教及培训机构，忽视了对于中介机构非法行为的打击处理，从而难以从源头切断这一产业链条。2.2形成攻守同盟，阻碍侦查。不管是“黑外教”的非法就业行为，还是培训机构的非法雇佣行为，亦或是“黑中介”的非法中介行为均违反相关法律规定，因此为逃避执法机关的打击处罚继续攫取高额利润，他们往往会事先接受反侦查的培训，提前商量好对策以备检查。比如从事一对一外语培训的“黑外教”，当执法人员到来时，他们就会从“老师”变成“学生”，谎称自己是来接受一对一汉语培训的学员，假如培训场地没有实时监控等设备，就很难找到其非法就业的证据更无从定罪。因为认定非法就业行为的关键一环在于固定劳资双方支付劳动报酬的证据，一些机构就以此做文章，秘密支付或是变相支付酬金，让执法人员很难获取关键证据，因此在执法实践中大多降格处罚甚至不了了之。2.3涉及部门众多，管理分散。从“黑外教”的前期聘请到中期介绍给培训机构再到后期从事非法教学活动已然形成了一条完整的产业链，针对这条产业链的每一环节均有相应职能部门管理负责。中介机构需在工商部门备案，培训机构应获得所在地教育机构颁发的办学许可证并进行注册申报，给予外籍人员各类签证的权力集中于外交机构，查验签证核查入境事由的职能在于出入境部门，认定是否具有非法就业行为则由所在地的公安机关外管部门负责等。大多数情况下，各部门独立工作，只是掌握本部门所管辖事权下的外籍人员和涉外机构的相关信息，缺乏协调联动机制，难以对外籍人员的活动目的及行动轨迹进行完整呈现，更无从谈起互相协同配合形成合力。2.4衍生其他犯罪，危害秩序。外籍人员通过中介机构的帮助获得相应签证，目的是合法入境之后从事与其签证事由不相符的行为，如非法教学、非法务工等，然而中介机构对于此类来华外籍人员并不能做到行程轨迹的全跟踪、全知晓，如果不法外籍人员以此为幌子来华从事危害国家安全的破坏活动，后果将不堪设想；同时外教课程价格高昂，部分一对一的外教课动辄好几万元，一些消费者在培训机构报名参学，看中的也是外教噱头，如果生硬粗暴地将相关涉案外籍人员驱逐遣返，这些消费者的合法权益将很难得到保障，所交学费也可能因此“付诸东流”，所以在执法实践过程中也存在着部分群众对此认识不够，缺乏配合的问题，如果波及人员较多，涉案财物较大，如不能得到妥善处理就有可能从相对简单的涉外案件转化为群体性事件，给社会的安定和谐埋下隐患。

3协同治理的理论内涵及其特点

所谓协同学即“协同合作之学”，“它反映了系统中各子系统之间结合力的大小和融合度的高低，是辩证唯物主义量变引起质变哲学的生动体现。”[3]“治理是官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[4]基于上述理论，协同治理是指在网络技术与信息技术的支持下，政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调，合作治理社会公共事务，以追求最大化的治理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。[5]其特征如下：3.1旨在解决难题。协同治理是为了解决那些仅凭政府部门，或仅单个组织而无法解决的公共难题。[6]伴随着我国经济的不断发展，社会力量也日益壮大，然而在发展的过程中往往充满各种矛盾困难，尤其是当遇到复杂的公共难题时，传统的单一垄断式的管理模式即单纯依靠政府管理，并不能适应发展需求，因此迫切需要实现从单一主体到多元主体，从公共管理到协同治理的转变，实现善治良政。3.2以共识为导向。协同治理各利益相关主体集体协商，共同制定行动规则。在协同治理过程中多元主体作为参与者，各抒己见，表达自己的利益诉求，政府部门对待这些声音意见既不同于以往对之充耳不闻，也不同于专家咨询机制，只是将有关意见作为政府决策时的参考，而是求同存异，在协商讨论的过程中找到利益各方的契合点从而达成共识，再根据共识执行各项决策。以共识为导向也是协同治理最大的特点。3.3协同进化发展。之所以要通过协同治理解决问题，其中一个重要原因是仅凭单一主体难以实现共同目标，各方主体在不断合作协商解决问题的同时，也在不断提升自己的能力。多元主体在协同的过程中，相互了解，彼此学习，可以收获新的技术理念，得以找到实现目标的有效途径；此外还体现为资源的整合与共享，在整合和分配的过程中加强沟通，建立信任让各参与主体更好地融入，更多地贡献出自身资源，从而保证共同目标得以实现。

4“黑外教”的协同治理对策

在以往的实践中，打击“黑外教”多是依靠公安机关、教育部门等职能机关发挥作用，以罚代管，这些孤立的举措往往只是各行其是，效果并不显著。为了促进各有关主体更好地协同配合，优化资源配置，形成打击合力，迫切需要新的理论引入指导，协同治理理论具有旨在解决难题、以共识为导向、协同进化发展等特点。而且能够充分发挥政府、行业协会、公民个人等社会主体在资源、技术方面的优势，从而实现优化社会公共事务管理的目标。4.1促进多元主体广泛参与。由于打击处罚“黑外教”是一个系统工程，在此之间存在着难以获取直接线索、部门间协同配合较差、群众配合不积极等问题，这就决定了以往单纯依靠公安机关或是零星几个部门间的联合执法的路子行不通，因此需要依靠多元主体之间通力合作实现协同治理。这里的多元主体既包括政府相关职能部门，也包括与之先关的行业联盟协会以及社会公众等。4.1.1充分发挥职能部门主体作用。协同治理是对政府单中心管控的“扬弃”，并不是对政府公共管理的“抛弃”，政府仍然是治理的主导力量，依然是有效治理的关键因素。[7]在市场经济中，市场主体在利润的驱使下，往往重经济回报和自我利益，轻社会责任。如果任由各市场主体以经济理性进行自由调节，不仅可能会违反国家相关政策法律，长期以往也不利于整个市场的健康发展。因此政府职能部门在尊重市场规律的同时，也要依法履职尽责，发挥应有责任。要引导包括中介机构、教育机构等的市场参与主体依法依规健康发展，教育广大群众理性消费，消除外教崇拜心理，对于涉案机构和涉案人员保持高压态势严厉打击，促进教育培训市场有序健康发展。4.1.2保障其他相关主体参与权利。政府部门要转变传统的治理模式和思维方式，从指令控制转变为协商协作。实践中已经证明单纯只靠诸如公安机关、教育部门等政府机关“单打独斗”无益于问题解决，需要协同各相关主体的情报、信息、资源等共同发挥作用，共同致力于问题的解决。通过建立协同合作的平台，便于吸取采纳各参与主体的意见建议，同时为各主体之间交换信息资源提供有力依托，例如在这一平台中，设立联席会议机制，倾听相关机构及人民群众的意见诉求，不断改进完善自身工作；广泛发动群众，拓宽情报信息来源，以便于相关部门掌握事态最新发展动向；同时人民群众也可以在这一平台内，知晓哪些机构为具有合法聘请资质的机构，哪些外教具有合法的教学就业资质，确保自身合法权益不至于受到损害。4.2各主体协同配合增强协作。打击“黑外教”需要各主体之间协同配合密切协作，建立职能部门协同配合，严格依法管理；行业机构加强自律，加强自我管理；人民群众理性看待，实现源头治理的协同治理机制，具体来讲应从以下方面展开落实：4.2.1职能部门协同配合，履职尽责各相关职能部门针对上文所述的“黑外教”上中下游的产业链条所涉及的诸多环节，既要有针对性地分段打击处理，也要建立协同联动机制对这一违法活动进行总体规制。要打破以往各部门单打独斗的尴尬局面，实现情报信息共享，以便于提前针对情报信息做出预判处理，做到“早发现，早预防，早处理”。工商部门作为中介机构的登记审批机构，如发现相应机构有涉及外籍人员劳务招聘相关事宜的业务范围要及时将其汇总给公安机关外管部门，以便于日后分析研判；教育部门一方面要依照法规严格颁发办学许可证，严把准入关，另一方面要进行常态化、长效化监管，加强日常对于教育机构的巡查走访，掌握本辖区外籍教学人员以及招聘外籍工作人员培训机构的基本情况，并将这些情报与公安机关共享，如发现涉外违法犯罪问题要及时移交公安机关；公安机关作为打击此类非法就业行为的直接责任部门，既要对此违法行为严厉打击，也要加强情报分析研判，从多方汇集到的信息中提取出有用线索，使得打击“黑外教”这一非法就业行为不再是公安机关的一家之事，而是要形成多环节、多部门齐抓共管的格局。4.2.2行业机构增强自律，守法经营。中介机构、教育机构等相关机构自发形成的行业联盟协会也是参与“黑外教”问题协同治理的重要一环，不同于政府职能部门依照法律直接进行监管，其作用主要体现为自省自查，自我管理，要在全行业中形成拒绝非法中介、非法招聘的良好风气，实现“良币驱逐劣币”。此外，由于同行之间对于彼此的情报信息掌握的较为充分，如充分利用也将极大地拓宽政府职能部门所获的情报信息来源，可以选择一些并无不良记录的机构作为模范机构作为行业的标杆进行大力宣传，一方面可以起到很好的宣传带动作用，另一方面可以通过其知晓其他机构是否存在非法情形，起到线人耳目的作用。4.2.3人民群众理性看待，拒绝盲从。人民群众作为直接参与者，其对于政府执法行为的配合程度，对于“黑外教”危害的认知程度以及明确是否为“黑外教”的辨别程度，关乎着整个打击“黑外教”违法行为的成功与否。因此广大家长及学生要提高对于“黑外教”危害的认识，提升辨认能力，最大程度地保障自身的合法权利不被侵犯；遇到“黑外教”等要及时向公安机关或是教育部门举报，起到社会监督的作用。此外，要打破对于“洋面孔”的盲目迷信，理性看待外教在教育教学活动中发挥的作用，不盲从，不吹捧，根据自身实际需要选择相应的培训机构，而不是仅仅关注是否有外教教学。只有这样才能合力铲除滋生“黑外教”的土壤，还教育一片净土。4.3完善相关政策法规。现阶段有关“黑外教”及其衍生出的问题表明，当前既存在对于“黑外教”认定困难、震慑力度不够、打击处理难等问题，也存在着资源缺口巨大、市场供不应求的难题。因此在制定相关政策法规时，要采用“疏堵”结合的方式。4.3.1明确规定标准，加大惩处力度在实践中所遇到的从事非法教学的外籍人员，有相当一部分人是在华留学生，根据《中华人民共和国出境入境管理法》所规定的外国留学生勤工助学管理制度，外国留学生只能在规定的岗位范围或者时限在中国境内工作，一旦超出则属于非法就业行为。但是法律中并未明确规定岗位范围或者时限，即使存在相关条款也大多出现于规范性文件之中，效力不强，难以在执法的过程中做出明确指导。因此要对此进行完善，明确细节，增强法律的现实可操作性。针对打击“黑外教”的过程中存在着违法成本较低等问题，要适度加大法律的惩处力度，将财产罚适度升格，使其违法成本大于潜在收益，进而从法律层面断绝此类非法就业行为、非法招聘行为的发生。4.3.2适当降低门槛，填补资源缺口。值得注意的是，在相当长的一段时间内，合法的外教资源在国内市场将处于供不应求的局面。既为了满足人民群众对于合法外教资源的需求，也是为了进一步压缩“黑外教”的生存空间，在可能的情况下，可以尝试适度降低对于外籍人员来华教学的条件，此举并不是为非法外教寻求合法化途径，而是通过降低准入门槛，适当减少不相关的资质审查，为更多真正具有专业技能的人才提供便利条件，从而让其顺利进入中国市场，提供优质教学服务。

参考文献

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[2]曲琦.不能再让“黑外教”滥竽充数[N].大连日报,2015-10-14(003).

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[7]徐嫣,宋世明.协同治理理论在中国的具体适用研究[J].天津社会科学,2016(02):74-78.

作者:匡普宇 单位:中国人民公安大学