《应对气候变化法》体系化研究

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摘要：早期《应对气候变化法》立法的体系化研究强调整个应对气候变化法律体系的形式构建，随着体系化进程的实质化，研究转向《应对气候变化法》单行法的体系化建构。此时，面临管制性、政策性立法模式选择的矛盾，气候变化信息公开部分的立法体系化能同时兼顾气候变化特殊性与立法模式交叉属性，可作为突破该障碍的切口。应通过协调已有国际条约与国内立法、吸收司法判例实践经验完成该部分的体系化，进而形成对整部法律的体系化指导。

关键词：《应对气候变化法》；体系化；信息公开

气候变化法是我国环境法领域中的重要组成部分，研究领域目前已基本达成共识即气候变化法应由一系列不同效力层级的规范性法律文件组成，学者们多着眼于宏观层面气候变化法系统的体系化建构，但忽视了微观层面体系化研究。无论学者们主张的气候变化体系分类方法存在何种差异，其均主张一部居于核心地位的基础性法律，即《应对气候变化法》。这一阶段的体系化研究是为了证成《应对气候变化法》的存在，而当研究深入至该部立法的具体立法实践时，体系化的研究方向也应由宏观转入微观。

一、《应对气候变化法》立法的体系化转向

1.立法体系化的外部基础。在与法律联系紧密的政治系统层面，国家政策和规划为《应对气候变化法》的体系化提供了外部立法支持。《国家应对气候变化规划（2014－2020年）》指出将研究制定应对气候变化法律法规，并建立总体政策框架和制度安排，明确各方权利义务关系，以提供法律基础；《生态文明体制改革总体方案》指出在应对气候变化方面应完善法律法规；《中国应对气候变化的政策与行动2017年度报告》指出《应对气候变化法》被列入《国务院2016年度立法计划》中的研究项目。现代社会，政治与法律已分化为相对独立但结构上又相互联系的功能子系统。[1]由上述政策性文件规定可见，制定一部综合性的《应对气候变化法》已经在国家政治系统内形成共识，但由于政治与法律系统的分化，这样的政治共识将由国家立法的形式传导至法律系统。这有利于法律系统对各系统领域内材料的观察，进而将各社会系统中关于复杂的应对气候变化的材料通过法律观察的二值符码转化为应对气候变化法的具体规则。该种转化方式将使涉及科技、经济、政治等复杂社会系统的气候变化问题变为法律系统可以捕捉并进行观察的法律问题，进而促进应对气候变化法律的体系化和解决气候变化问题的合法化运行。2.突破固有立法思维缺陷。气候变化法系统属于环境法系统中的子系统，在进行《应对气候变化法》立法时将面临环境法立法的固有缺陷问题，集中体现为立法“套路”的结构困扰。目前，我国立法研究思维模式趋于成熟和固定化，对我国法律已经规定的论题，采取分析法律规定、列举域外经验、点出问题所在、提出修法意见的研究思路；对我国法律没有规定的论题，采取明示论题意义、列举域外经验、阐述制度构造、提出立法意见的研究思路。[2]这使得大部分立法只能保持形式的稳定性而无法保持内容的指向明确性，这在我国环境法立法研究中尤为明显。在此背景下以各环境要素为支撑形成了数十部与环境保护相关的法律及其下位法，但由于对各部法律间的法教义学关系研究较少，使得环境法体系化较差。同时，与环境法相交叉的其他部门法的体系化也较弱。因此，随着《应对气候变化法》进入微观层面立法研究，对其体系化探索不能仅停留于气候变化法的整体框架。应深入法律内的每一章节的体系化研究，对接已有法律规定，应用教义学的法学方法，整合已有国际、国内法律规定，着重从法律概念、法教义学的角度研究法律的体系化。

二、《应对气候变化法》体系化的矛盾及突破

1.体系化中立法模式选择的矛盾。《应对气候变化法》虽然在实践层面已经存有外部诸社会系统的立法共识，但内部体系中立法模式的选择问题并没有得到解决，具体而言主要为政策性立法与管制性立法模式的选择问题。如选择管制性立法模式，分配具体权利义务过程中，需要对国家、企业、个人课以施行防止气候恶化的强制性义务，因而必然涉及强制性的管制。根据法律体系化的考量，行政法中强制性管制主体为行政机关，机关在进行管制时必然受到法律保留原则的限制。根据以往法律规定，必须存在造成环境污染的危害行为，存在切确的因果关系，行政机构才能对行为主体施以行政处罚等强制性管制措施。但应对气候变化领域存在诸多不确定性，存在无法证明切确因果关系、没有产生污染危害的情形，如公众日常生活中排放的温室气体是气候变化的重要原因，但没有达到管制性措施的实施要求。如选择政策性立法模式，在与国内法与国际法的体系化过程中存在一定优势。国内法层面，《应对气候变化法》作为一部基本法，可以对社会中应对气候变化领域的行为作规范性指引，对涉及应对气候变化的基本范畴进行规定。[3]国际法层面，由于气候变化国际条约中我国不需承担强制性减排义务，因而我国气候变化法应侧重于引导性，而非强制性。[4]但如选择此种模式，其条文的抽象性、规制措施的非强制性，将可能无法实现减缓气候变化的立法目标。2.突破口的选择———气候变化信息公开。由上文可知，不能局限于两种立法模式的对立，应寻找两种模式的交叉点并结合气候变化法的特殊性探索《应对气候变化法》体系化的突破口。环境法系统乃至该系统下的气候变化法系统面临极大的复杂性问题。第一，因对各环境要素的关联性以及其对生活的影响认知欠缺，进而产生的认知不足问题。第二，由于气候变化是一个不可逆的过程，其不利后果将会对人类整体利益产生不可估计的损害，因此产生了或多或少的规制选择的问题。第三，由于法律系统需要对气候变化进行规制，但规制的对象和内容存在广泛的利益冲突，因此产生了利益和权利分配的问题。特别是气候变化法系统，其不确定性较大。出于体系化的考量，气候变化信息公开是一可行的突破口。信息公开不对行为主体施以强制性管制措施，可以缓和适用法律保留原则。同时属于管制性措施的一种形式，同时具有刚性与柔性的管制特征。其目的主要在于公开与气候变化相关的政府信息，通过信息的交流，通过间接强制的方式促进公众、企业施行减缓、适应气候变化的行为。在此层面，它兼具政策性立法的属性，即使对信息公开作出喜欢规定而非政策性指引规定，其对气候变化仍然起间接作用，进而发挥引导公众、企业的作用。气候变化信息公开是政策性、管制性立法方向争议解决的一个交互点，对《应对气候变化法》本身的体系化建构研究提供了明确的路径指引。

三、气候变化信息公开章节的体系化建构

《应对气候变化法》信息公开章节的体系化建构应立足于现有的国内立法与国际条约，同时吸收司法判例中的实践经验。重视法律系统内部的体系化，统一法律概念定义，发挥法教义学的解释功能。目前，与气候变化信息公开有关的国际法以《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）、《京都议定书》及其配套规范、《巴黎协定》（下称《协定》）等具有法律效力的条约为主。相关的国内法律法规主要有四部，主要涉及环境法与行政法，分别为《环境保护法》、《政府信息公开条例》（下称《条例》）、《企业事业单位环境信息公开办法》（下称《办法》）、《环境信息公开办法（试行）》（下称《公开办法》）。《应对气候变化法》关于信息公开的内容已有较为丰富的立法资源，该立法虽为新法，但不能脱离已有国际法、国内法的体系框架。因此，《应对气候变化法》的信息公开部分不仅承担着将国际条约内化为国内立法、进行体系化的立法任务，同时还承担着将国内已有立法进行体系化的任务。1.同已有立法的体系化协调。《应对气候变化法》的信息公开立法因同时涉及国际公约、国内行政法与环境法中的信息公开规范，因而其立法内容需同以上三类法律规范达至体系上的协调。现存国际法与国内法在应对气候变化相关的公开信息的范围方面存在差异，需要进行体系化协调。国内法规范中，《条例》第二条规定的政府信息，是指行政机关在履责过程中制作、获取并进行记录、保存的信息。《公开办法》规定的环境信息则包括政府与企业两类环境信息。前者与《条例》规定一致，后者则为企业经营产生的环境影响和其环境行为有关的、并由其记录、保存的信息。可见，环境保护信息公开在一定程度上突破了行政法中信息公开的范围，但它依然需要运用《条例》中的规定。气候变化信息公开的信息公开界定属于环境法下属范畴，也应包括企业信息公开。国际公约中，《公约》规定与国内法则有所不同，其信息公开包括了国家信息通报、两年期报告和两年期更新报告、国际评估和审评以及国际磋商和分析。同时，《协定》第十三条第7款规定各缔约方应定期提供国家清单报告、跟踪国家自主贡献相关必要信息，该条第8款同时规定，各缔约方还应当酌情提供与第七条下的气候变化影响和适应相关的信息。除此之外，公开信息的内容也存在差异。国内法关于环境信息公开的多为污染物相关信息，而根据《公约》对温室气体的定义，信息公开的内容包含了非污染信息的公开，如二氧化碳排放信息等，它突破了我国已有环境信息公开内容的规定。为达到体系化协调，《应对气候变化法》在信息公开章节规定公开时应受到已有法规约束，将不同种类立法涉及信息公开的范围和内容融入立法中。2.对司法实践的回应与吸收。法律的运行过程不仅涉及立法，还涉及司法。法官在裁判案件时从数量众多的法律条文找出相应条文以涵摄法律事实，经由法教义学的粘合使法律条文不再空洞，而是与司法裁判紧密联系的法律运行过程。司法裁判理由因来源于法律条文与法律事实的教义学解释，在新的立法中也将成为重要的立法借鉴。可以说，司法判决的整个过程及其结果均为法律体系化的重要环节。因此，《应对气候变化法》中关于环境信息公开内容部分的立法和体系化不应只关注各效力层级的立法内容的整合与协调，还应关注司法判决中新近的判决结果，以弥补法律条文实践面向滞后的缺陷。司法裁判中体现的新近争议点主要涉及环境信息公开的涉密审查和界定及公开形式与程序问题。已有环境信息公开案件主要涉及环境影响报告书、报告表的申请公开，公开的争议点主要为申请公开的环境影响报告书、报告表是否应当公开，其中主要涉及商业秘密的公开审查。目前，法院对涉及商业秘密的环境影响报告、表，经常采取的裁判态度为先对涉密企业征求是否同意公开的意见，再根据企业回复进行判决。如（2015）辉行初字第100号判决认为被申请公开企业的环境影响报告书所载的项目产品工艺参数、原材料配比、设备明细和治污措施等，涉及该企业的核心商业秘密，如公开该环境影响报告书则商业秘密可能泄露，后经该企业同意，判决公开环境影响报告书批复，而不公开该环境影响报告书全本。但需要指出，环境影响报告书、表中的环境信息并不是均为涉密信息，故法院在进行判决时也会采取区分的态度。如（2014）苏行终字第00236号判决中二审法院认定第三方环境影响报告表中有关地方电网规划、变电站总平面图布局、电网地理接线图、城市电网管线图、输电线路路径描述等内容系商业秘密，不进行公开，对不属于商业秘密或个人隐私的部分则进行公开。同时，法院对于环境信息是否涉及第三方商业秘密等的审查也有较为严格的程序。（2014）穗中法行终字第64号判决认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。但第三方不同意公开的内容仅限于商业秘密或个人隐私，如涉及第三方的政府信息无关商业秘密或个人隐私，则不论第三方是否同意，行政机关均应当公开。环境信息公开案件中原告申请公开的环境影响评价报告书、表中除了商业秘密审查，还有涉及个人隐私的审查问题。（2012）武行初字第50号行政判决认为，原告申请公开的建设项目环境影响报告书中的公众参与篇章涉及调查对象的姓名、电话号码、住址以及对工程项目建设等信息，属于调查对象的个人信息，是其个人隐私，因此进行不公开处理。根据以上司法判例实践，《应对气候变化法》应从两方面吸收其经验，以促进立法的体系化。第一，立法条文中应当区分环境信息证明文件与文本全文，保证公开环境信息的同时也能保护商业秘密；应当对环境信息公开的程序进行明确规定，以平衡和保护相关法律主体的权利。第二，行政机关在处理涉密的环境信息公开案件中，只注重保护企业商业秘密、个人隐私，对于环境保护的公共利益性质重视不足。依据《条例》，即使事渉第三方商业秘密、个人隐私，但公开机关可进行公共利益衡量后再决定是否公开，实际情况中后者很少被运用，《应对气候变化法》由于不仅规制污染物排放信息公开，还规制非污染的温室气体排放信息公开，范围的扩大将导致涉密审查的频繁发生，除了对企业信息公开的规制，还应注重公共利益审查。这是由于气候变化信息公开由于涉及政府信息与企业信息公开，其中不同性质的利益包含行政机关部门利益、企业利益、公民个人利益等，这些利益共同构成了社会公共利益，不能仅关注企业一方利益即进行不公开判定。

四、结论

随着海平面上升等气候变化危害的日益严重与应对气候变化巴黎协定的生效，中国开始积极参与全球应对气候变化行动。在全面依法治国与推进生态文明建设的背景下，中国参与气候变化行动需要有明确的国内立法支撑，这推动了《应对气候变化法》立法研究的不断深入。目前，《应对气候变化法》立法及其体系化已经由第一阶段的立法证成转向为第二阶段立法模式选择与法体系的内部协调。选择具有管制性与政策性立法交叉属性的气候变化信息公开部分作为切入口。通过协调已有立法与吸收司法实践经验的体系化方式，可以为整部《应对气候变化法》的内部体系化提供具体和明确的路径指引，为我国《应对气候变化法》的颁布提供智识指引。

参考文献：

[1]伍德志.欲拒还迎：政治与法律关系的社会系统论分析[J].法律科学（西北政法大学学报），2012（02）：5.

[2]刘卫先.以立法为中心的环境法学研究及其转向[J].中国地质大学学报（社会科学版），2016（02）：22-23.

[3]刘哲.我国应对气候变化立法的基本问题探究[J].江苏大学学报（社会科学版），2016（2）：16.

[4]李艳芳.各国应对气候变化立法比较及其对中国的启示[J].中国人民大学学报，2010（4）：64-65.

作者:叶舟 单位:宁波大学