浅析行政规范性文件司法审查变化

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摘要:《行政诉讼法》修订后，其中对规范性文件进行附带审查的专门规定，行政相对人在认为依据规范性文件作出的某个行政行为具有违法性时，有提请人民法院对该规范性文件进行审查的权利。随着我国法制建设的进程，行政规范性文件的司法审查制度也由绝对不审查制发展至附带审查制，这体现了国家法律制度的进步。

关键词:行政规范性文件;绝对不审查制;附带审查制

法律制度的变化与发展体现着时代的变更、经济的飞跃。行政权力在社会关系中的影响作用是隐秘但巨大的。不论是在西方社会抑或是在现代中国，我们社会生活的每一个角落都有行政权力的“影子”。福柯说过“借助于利益、表象和符号等理论，权力通过控制思想成为征服肉体的手段和技术”。①早年间，我国《行政诉讼法》还未对司法审查制度进行详细规定，例如合法性与合理性的区分难题导致司法权无法对行政裁量权进行有力监督。对行政规范性文件进行司法审查，一方面是为了保证公权力合法合理实施，在法律赋予的权利范围内进一步稳定社会秩序;另一方面是为了通过监督的方式，预防权利滥用和违法犯罪的滋生。以外国行政法治为例，不论是美国行政法以司法审查为主导，还是德国行政法以议会立法为核心，都可以看出对行政权力的规制的主要途径是法院对行政裁量的审查。②在我国的行政诉讼中，行政审判的依据是法律、法规，行政规章作为参照。虽然，行政规范性文件作为大量行政行为的裁量依据，但由于法律地位和效力的限制，导致审判机关无法审查和裁判那些依据规范性文件作出的被诉行政行为的合法性。考虑到诉讼最大化理论，国家应当遵循宪政人权和人民主权原则，尽最大努力向诉讼当事人提供便利，在最大的能力范围内赋予当事人诉讼权利。③因此，随着我国法制建设的进程，行政法治的发展也日趋进步。行政规范性文件的司法审查制度也由绝对不审查制发展至附带审查制，这体现了国家法律制度的进步。

一、绝对不审查制

1982年试行的《民事诉讼法》中规定，人民法院审理行政诉讼案件时可以适用民事诉讼法的有关规定。即当事人可以控告行政机关，人民法院有审理行政案件的权力，但是从人民的起诉到法院的受理，都应当按照《民事诉讼法》的规定进行操作，法条没有涉及的起诉范围内容，法院不予受理。1990年，《行政诉讼法》正式施行，该法授予行政相对人就行政机关所作行为向法院提起诉讼的权利，但不曾涉及对规范性文件提起诉讼和授权法院审查规范性文件的问题。④据此，行政机关制定行政规范性文件的行为被排除在行政诉讼的受案范围外，可见行政法制系统建设并不完备，在此种情况下更难依照法律规定对行政规范性文件进行司法审查。

二、附带审查制

许多大陆法系和英美法系国家，对规范性文件的审查发展由来已久。大致分为附带审查和直接审查。我国的审查方式为附带审查，附带审查是指在相对人认为规范性文件不合法时，可以在对行政行为提起诉讼的同时向法院一并请求审查该规范性文件;直接审查则不然，无需一并提起请求的限定，可以直接向法院提请审查。在实践中规范性文件与行政行为密不可分，行政行为是规范性文件的衍生事物，要纠正违法和不当的行政行为，应当先“治理”规范性文件。与行政机关内部的监督不同，行政诉讼作为外部监督机制，不仅通过司法权对行政权进行有效监督，同样在救济着公民的合法权益。由于规范性文件使用范围广且涉及的对象众多，不具有立法的性质，是纯粹的行政行为。尽管1999年通过的《行政复议法》中首次提到对规范性文件进行审查，但是该法也仅仅是授权行政复议机关内部对规范性文件进行审查。因此，还应当由法院对行政机关执法活动进行监督。

在《行政诉讼法》正式修订前，最高人民法院司法解释也有过类似的“边缘”规定。⑤但即便是最高院所作解释，赋予人民法院审查规范性文件的权力，但由于正式法律渊源还未进行正式规定，此项授权就仿佛是最高院在“自说自话”。从这个意义上看来，只有法律明确把规范性文件的合法性审查纳入法院的审查范围，才能使法院在审理案件时，无法回避本应进行审查的行政规范性文件。这样一来，不仅可以对违法的规范性文件进行有效的审查处理，而且还能促进法治政府和法治国家的建设，通过司法公正的实现维护相对人的合法权益。

行政规范性文件的司法审查是一项新的法律制度，是我国行政法领域的进步，也是时代与社会的进步。它的确立体现了国家从立法层面加强了司法权对行政权的监督，在权力的监督下也有利于行政机关对规范性文件的制定与实行，一定程度上弥补了行政法治发展初期的不足，更加细化的维护公民的权益。

作者:张琳 单位:昆明理工大学法学院