生态环境损害赔偿协议司法评析

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案情回顾

在贵州省律师协会作为中立第三方的主持下，双方达成协议：两家公司将委托第三方按照《评估报告》的意见提出生态环境损害修复方案，经贵州省环境保护厅同意后组织实施，并于2017年8月30日前完成修复并经修复效果评估。2017年1月13日，磋商双方共同向清镇市人民法院申请司法确认上述赔偿协议。1月22日，清镇市人民法院立案受理此案。经审查并在贵州省高级人民法院门户网站对协议主要内容进行了为期15天的公示之后，贵州省清镇市人民法院生态保护法庭于3月28日分别向贵州省人民政府（授权代表为贵州省环境保护厅）、贵阳息烽诚诚劳务有限公司和开磷化肥有限公司送达（2017）黔0181民特6号《民事裁定书》，确认申请人之间签订的《生态环境损害赔偿协议》合法、有效并赋予其强制执行力。

案例亮点

司法确认制度，是指人民法院依照当事人的申请，对当事人之间达成的非诉调解协议进行审查并确认其法律效力的制度。这项制度发端于甘肃省定西法院系统的实践（被称为“定西做法”），并逐步为最高人民法院2009年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、2011年施行的《中华人民共和国人民调解法》以及2012年《中华人民共和国民事诉讼法修正案》所吸纳和确认。实践表明，该制度作为多元化纠纷解决机制建设中被全国性立法确认的唯一成果，对于实现司法程序和非诉调解程序的“无缝对接”、缓解“诉讼爆炸”、最大限度地化解民事纠纷具有积极的意义。贵州省首次将司法确认制度运用于生态环境损害赔偿领域，在以下两个方面进行了创新。拓展了制度适用范围就司法确认制度适用的案件类型而言，目前法律没有明确规定。不少学者认为司法确认制度就是“人民调解协议司法确认制度”的简称，但就民事诉讼法文本与现实需要而言，该制度的适用范围已不再局限于“人民调解协议”，凡“行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调节组织或者其他具有调解职能的组织达成的具有民事合同性质的协议”，当事人认为有必要，均可申请司法确认。《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中提出了生态环境损害赔偿磋商制度，即“经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人（经国务院授权的试点地方省级人民政府）根据生态环境损害鉴定评估报告就赔偿具体事宜与赔偿义务人（违反法律法规、造成生态环境损害的单位或个人）进行磋商、达成赔偿协议”。就该赔偿协议的性质而言，尽管存在争议，但当前理论和实务界的主流观点均倾向于将其定性为民事协议。这就为贵州省将司法确认制度引入生态环境损害赔偿领域提供了基础。贵州省在该省的试点方案中规定“赔偿协议可以到有管辖权的生态环境法庭进行司法登记确认，赔偿义务人违约，赔偿权利人可以直接向法院申请强制执行”,同时确定清镇市、仁怀市、遵义播州区、福泉市、普安县人民法院生态环境法庭专属管辖贵州境内的生态环境损害民事案件。此外，《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>的解释》第356条要求双方当事人提供“调解组织主持调解的证明”。在本案中，贵州省环境保护厅听取法庭的建议，由贵州省律师协会作为中立第三方组织双方进行磋商，一方面符合司法确认制度适用的前提条件；另一方面，法律专业人士的参与也能为磋商程序及协议内容的合法性“保驾护航”，这一做法值得肯定和推广。这一探索的最终成效如何，还有待更多的实践观察。但它扩大了司法确认制度适用的案件类型，对于实现生态环境损害赔偿“诉调衔接”、建立多元化纠纷解决机制无疑具有开创性意义。增设了协议公示程序最高人民法院出台的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中并没有设置公示程序，并且第5条对于司法确认的审查期限作出了“申请之日起十五日”以及“特殊情况下经本院院长批准可延长十日”的规定。从制度生成的角度，可以通过司法确认赋予强制执行力的协议所涉权益须是申请人有权自由处分的、自由协商的权益，因而在司法确认时无需“广而告之”。然而，生态环境利益属于“无主的”或“非私有的”公共利益，生态环境损害赔偿权利人（试点地方省级人民政府）是作为公益代表与生态环境损害赔偿义务人进行赔偿磋商并达成协议。尽管《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中指出赔偿权利人有权“统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议”，但是较之普通民事主体，生态环境损害赔偿权利人在磋商中不能对生态环境利益作出任意性的妥协和退让，其让步必须面对公众的“拷问”。基于此，本案例在司法确认程序中增设15日的公示期，符合生态损害赔偿类型案件的特殊性，建议在今后定型化的制度中将其常态化。

相关思考

生态环境损害赔偿协议司法确认的审查标准问题依据最高人民法院印发的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的规定，人民法院受理司法确认申请后，需要对调解协议进行审查。这一规定，一方面意味着司法审查是司法确认程序的必要组成部分，另一方面也给司法实践提出了一个问题：审查标准是什么？形式审查还是实质审查？针对这一问题，《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>的解释》第356—358条予以规定，要求：当事人应当向人民法院提交调解协议等证明材料并提供双方当事人的基本信息；人民法院审查相关情况时应通知双方当事人共同到场对案件进行核实，以及协议内容不存在不予确认的情形，例如违反禁止性法律规定的，侵害国家利益、社会公共利益和案外人合法权益的，不属于法院民事主管范围的以及内容不明确、无法确认和执行的。归纳起来，法院的审查仅限于协议是否是双方当事人真实意图的表达以及协议内容是否存在不予确认的情形，至于当事人为何达成调解协议以及对权利义务进行这样或那样的分配并不在审查范围之内。由此看来，普通司法确认与公证具有相似性，审查标准可概括为“形式真实、内容合法”。然而，就生态环境损害赔偿协议的司法审查而言，却不能仅仅因为其形式真实、内容合法就予以司法确认。这源于生态环境损害赔偿协议与普通诉外民事调解协议之间的区别：其一，就协议当事人与协议所涉利益的关系而言，生态环境损害赔偿权利人只是公益代表人，其意思表示是否就是权益真正归属主体（公众）的真实意图并不能仅通过“表达”这一形式就可判定；而在普通诉外民事调解协议中，由于协议当事人就是权利归属人，法院可以通过询问或其他证明材料对其真实意图加以确定；其二，就协议的目的而言，生态环境损害赔偿协议的目的不在于定纷止争，而旨在确保生态环境的修复、保障公众的环境利益。可见，仅审查协议内容是否合法对于是否赋予协议强制执行力而言必要但不充分。鉴于此，从生态环境损害赔偿协议的特殊性来看，不仅需要对其形式真实性和内容合法性进行司法审查，而且需要增加实质性审查标准，即协议是否符合公众环境利益诉求以及其履行是否能实现受损生态环境的修复（恢复原状）。生态环境损害赔偿协议确认与不予确认的救济问题《中华人民共和国民事诉讼法》第195条对法院确认或不予确认调解协议的法律后果作出了规定，即“裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行”，“裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼”。然而，相关法律和司法解释并没有规定司法确认后当事人或者案外人（如具有环境公益诉讼原告主体资格的社会组织）有异议能否救济？如果不允许救济，正当性依据是什么？如果允许救济，适用什么程序？以及如果人民法院驳回申请，对调解协议不予确认，是否意味着该协议已经被司法程序撤销？如果当事人双方不愿意变更原协议，原协议在当事人之间是否依然有效？在此情形下，对于诉外普通民事调解协议而言，如果当事人双方仍愿意按照原协议履行，从私权自治的角度，原协议依然有效；但对于生态环境损害赔偿协议而言，当事人若依然按照原协议履行，是否有可能导致损害公共利益的后果？此后果如何救济？因此，就生态环境损害赔偿协议的司法确认制度而言，立法不能止步于确认与否，还需明确确认与否之后的救济问题。生态环境损害赔偿协议司法确认书的既判力问题不允许对判决再起争执的效力就是既判力。从功能和效力的角度看，既判力同时作用于当事人和法院：就同一事项，双方当事人不能提出、法院亦不能接受与既判力判断相反的主张。那么，生态环境损害赔偿协议司法确认书是否具有既判力呢？如果答案是否定的，就意味着针对生态环境损害赔偿义务人的同一侵权行为，无论其与赔偿权利人达成的协议是否经过了司法确认，甚至义务人是否履行了赔偿协议，有环境公益诉讼原告主体资格的组织和机构均可依法提起诉讼。如果答案是肯定的，是否会出现剥夺环境公益诉讼适格原告的诉权，同时导致法院放弃相应审判权的消极后果？除此之外，一旦司法确认书确有错误，当事人及案外人应该如何救济呢？若支持否定说，那么无论是生态环境损害赔偿磋商制度还是与之衔接的司法确认制度，效力均会大打折扣，因而更建议采取肯定说。但是需要指出的是，若肯定司法确认书的既判力，除了完善司法确认程序本身以外，还需要对磋商程序加以完善，例如，除了引入律师协会等法律专业人士主持磋商之外，还需要吸纳行业专家、环境公益诉讼适格原告参与磋商以及加强磋商阶段的公众参与。通过制度创新，一方面确保最终达成的赔偿协议具有科学性、合法性、公益性，另一方面实现与环境保护社会组织的实时沟通，避免诉调冲突。

作者:任世丹 单位:西南政法大学