行政司法的开放性与限制

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本文作者：何峻工作单位：江苏盐城行政学院

一、从学界对司法的界定看行政司法的开放性

在法学界,在浩如烟海的法理学教科书和法学辞典中,专家学者对司法的界定和概念表述不一而论。有人认为,司法是指“司法主管机关对法律的运用、解释和依照法律对在民事、刑事案件进行侦查、审判并以此为目的而进行的活动”。¹有人认为,司法“通常是指国家司法机关根据法定职权和法定程序,具体应用法律处理案件的专门活动。”。《中国大百科全书》法学卷则认为,司法有两义:“一是指国家机关及其公职人员、社会团体和公民实现法律的活动。中国法学界一般称这种意义上的法的适用为法的实施;二是指国家机关及其公职人员依照其职权范围把法律规范应用于具体事项的活动,特指拥有司法权的机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的活动。在中国,法的适用通常指司法适用。’,。如果转换一下视角,从“通过适用法律解决纠纷”,的动态过程的角度来考察我们就不难发现,司法是法治社会的中心枢纽,是整个国家法制的核心环节,是连接国家与社会之间的主要桥梁。在动态视野下,司法是一个开放性的体系,是一个处于不断发展中的概念。其中,它既包括行政裁判、行政仲裁、行政复议、行政调解等“准司法”性活动,还包括司法制度、司法行政、司法教育等。而司法制度本身就包括侦查、检察、律师、公证、劳改等多种内容。由此,司法的含义不同于法院的审判,也不同于准司法,而是另有所指。从严格意义上讲,这些事物或现象并非“关于司法”的,而是“有关司法”的。此外,有时由于政治斗争和政治集团利益的需要,还会触动司法的边界线甚至超越司法传统的界限,将法治的触角伸向政治权力中心。所以,现代社会的司法是一个呈放射状的具有复合性、开放性的概念体系。进人20世纪以来,随着“依法行政”原则的确立,法律赋予行政相对人提请复议甚至控告的权利,这样就使一些行政机构开始行使起一定的司法职能,出现了“行政司法”。行政的这种功能性扩张,一方面是现代化发展的需要,另一方面也体现了现代社会法制化的进一步深人。同时,复合性概念的出现给原本明确的分工带来的冲击使法学研究,尤其是行政法学研究带来了难度。从严格意义上讲,行政与司法是两种不同的现象,但从运用法律解决纠纷的功能上看,行政司法与普通司法又具有诸多共性。在我国,如何解释行政司法,在学术界、司法实务界和行政部门存在着分歧意见。本文认为,所谓行政司法,是指得到法律授权的国家行政机关在行政活动中以公断人的身份,运用准司法程序依法处理一般行政争议和特定民事纠纷的活动,以及由此而形成的法律制度。行政司法只能由行政机关依法实施,它是现代国家行政职能的发展,离开了行政职能,也就谈不上行政司法。相对于普通司法而育,行政司法是一种行政活动。从我国的行政司法规状看,行政司法是分做和开放的体系,不存在独立完整的体系,也不可能存在完整的体系,因为我国的行政司法制度,是由行政复议、行政仲裁、行政裁决等多种具体制度构成的,虽然都具有行政司法的共性,但各个制度之间,在职权、组织形式、活动方式、处理对象和运行程序规则上均有较大的差异,又由于行政争议和民事纠纷的处理常常要涉及到专门技术、知识或规则,世界上,不可能有万能的机关,如果由封闭的、统一的机关来处理各种各样的案件,就会因其不位各种相应的专门的技术、知识、规则或不了解相应管理领域的情况而难以准确、及时地作出处理,使案件久拖不决,从而失去了行政司法的优势性和建立行政司法制度的意义。

二、行政司法开放的必要性

行政司法机构和司法人员不可能生活在真空,公务员的“双重身份”决定了行政司法人员会常常以公民的身份出现,他们有自己的生活、事业、家庭、信仰、悄感等,不得不与外界联系。行政司法权不得不对外开放.并在这种开放中履行其职能.,当特定的法律法规模糊不清时,行政司法机关应求助于立法史以明确立法目的;在处理疑难纠纷和案件中,行政司法机关应从公众利益出发作出选择;当现行法律法规不能提供确定的答案时,行政司法机关应求助于法律的基本原则;行政司法机关应经常了解法律法规在行政管理实践中是如何应用的并将这种通常的做法与特定的案件进行比较;在某些案件中,行政司法机关对于行政机关对事实问题和政策问题或依职能所作出的自由裁量权问题的判断应有某种程度的尊重……行政司法开放对于现代社会和转型社会显得尤为重要。为了最大限度地发挥法律的调控作用.法律制度和司法制度必须回应社会的其他子系统,并在不同的利益之间保持平衡户尤其对于自传统社会向现代社会转变的发展中国家而言,除了个人的首创之外,整个市场机制的形成实际上是政府主导型的由政府自上而下推动进行的,而非自发的。在此过程中,由于社会、法律制度和规则总是处于不断变化之中,这样在很大程度上,法律制度和司法制度形成于它与变革实践的互动与“共振”之中,而开放性对变革的成败起着举足轻重的作用。当然,倡导和保持司法开放并不意味着否定司法独立,司法开放是司法独立基础上的开放,放弃独立的司法制度来追求司法开放,这种司法开放只能是无本之木。但是,司法独立并不必然能保证司法开放。司法开放实际上为司法独立提供新鲜空气和血液,是司法独立的条件之一。由于成文法的局限性,法律规则并不总是能为所有案件提供答案,行政司法机关的裁决往往必须建立在对现行规则、实践需要和利益平衡等全面分析的基础上,保持开放的方式。由此可见,独立与开放之间是一种辩证的关系。对于法律制度上的自治与开放的辩证关系,卢曼认为,法律制度在规范层面上是一个封闭的系统,但同时在认识层面上是一个开放的系统。根据系统理论的最新发展,封闭和开放不再视为相互矛盾,而是互为条件。。事实上,司法权的统一和权威,不是通过自我封闭而是通过开放来维护和保障的。三、行政司法开放的制度保障由于本文所指的行政司法开放是一种认识开放,为了使行政司法权能够实现或保持一种开放的认识.必须有一系列的制度保障、这种制度保障主要来自两个方面:一是从制度上保证行政司法机构认识的开放性;二是提高行政司法人员开放的认识能力.,这两方面同等重要。

(一)行政司法开放与权力机关监督,我国宪法明确规定:“国家行政机关、市判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,并对它监督。”行政机关应对人民代表大会负责并报告工作,而且行政官员由人大选举和罢免。这一制度安排有利于立法与行政的沟通,但同时也使人大对行政的监督成为近年来的一个热点问题。人大既制定法律,议决国家大事,又组织行政机关,领导和监察行政机关的工作,实行这种“议行合一”的原则,主要是根据列宁的“议员必须亲自工作,亲自执行自己通过的法律,亲自检查在实际生活中执行的结果,亲自对选民负责。’心行政权呈扩张趋势,这是世界潮流,目前人大对行政的监督方式、目标和范围存有很多不同看法。从行政司法的角度考虑,本文认为:1.人大监督的性质或目的是保证行政权的合法行使,保证公民权利免受行政权力侵犯并得到最大程度的实现,保证行政司法活动的开放性,从宏观政治的角度保证行政工作符合国家的利益和人民的意愿,这是现代社会对行政权力的一项根本要求。对卜具体个案的处理,属于行政司法职能,权力机关不宜介入.至于行政司法机关腐败问题,应通过具体的制度没铃,山行政机关内部的纪检和监督部门加以解决。2.权力机关监督只是保持行政司法开的系列制度措施,1,的一种,只有它措施共同起作用时,这种监督才能起作用。倘若行政司法人员没有创造性地适用法律的能力,无论权力机关监杆多么有力,也不叮能有一个开放的行政司法,甚至会失去行政司法应有的独立性。

(二)普通司法行政司法开放。过去很长一段时期.我们都将行政司法定为行政行为,但是,随着行政诉讼法和行政复议法的相继颁布实施,行政司法行为的性质问题则变得日益突出。因为对这一问题的不同回答可能导致两种截然不同的结果:一方面,如果认定行政司法行为是行政行为,那么法院可以受理并审查所有行政机关之间调解或裁决争议的行为;另一方面,如果认定行政司法具有司法性质,无需法院审查,那么行政争议也就丧失了司法机关的监督。有人认为,当法律授予行政机关司法权时,本身就意味着行政机关部分职能的根本性变化。既然行政机关拥有部分司法职能,那么因此表现出的行为当然也具有司法性质,对行政司法行为不能提起行政诉讼也是理所当然的。本文认为,行政司法行为是一种众乎行政和司法行为之间的特殊行为。行政司法是指行政机关作为争议双方之外的第三者,按照准司法程序审查特定的具体案件、裁决特定争议的活动。。行政司法与普通司法相比,前者的司法权是不完全的,而后者的司法权是完全的;前者适用的是不完全的司法程序,而后者适用的是完全的司法程序;前者作出的裁决通常不是最终裁决,而后者是最终裁决。从行政司法行为的本质看,它基本上仍属于行政行为的一种,行政司法机构也只是设在行政系统内部。我们国家既没有英国式的独立的行政裁判所,也没有美国式的行政法官。行政机关所针对的司法客体仍然是与行政管理密切相关的民事争议。一般的司法行为都要受到多级法院的层层监督审查,从法治国的要求和行政权容易被滥用这一特性看,将行政司法置于普通司法控制之下是合法合理的,也有利于法治的统一。

(三)行政赔偿与行政司法开放。公民有获得行政赔偿和公正裁决的权利是现代法治国家的一个基本特征,也是行政司法权威和尊严的来源。只有当公民可以向行政机关寻求救济时,行政司法权才能获得权威和公众的认同。强调行政赔偿,有利于保卫行政相对人的合法权益;有利于对行政机关和公务员进行法律监督,促使其依法行政;有利于协调行政机关同•人民群众之间的关系,使政府成为真正对人民负责的政府;有利于提高行政机关及其工作人员的行政能力和工作效率。世界各国对于不断扩大的行政权力,都积极采取措施,加强监督与制约,以防止损害民主法治的社会基础。行政赔偿制度的确立,为加强这种监督与制约的机制,提供了有力的法律手段。特别是行政赔偿制度的实施,可以追究实施加害行为的公务人员的个人赔偿责任,这就有力地促进了行政机关及其公务人员在职务上的责任感,提高了公民对行政机关及其公务人员的监督能力,从而有利于加强行政机关以及公务人员保护公民权利的意识,促使其依法行政,促进行政司法开放。当前,我国公民寻求行政公正范围仍然有限,根据行政诉讼法规定,只有具体行政行为可诉,而且只有侵犯人身权和财产权的行政行为才在行政诉讼的受案范围之内。对于抽象行政行为或者具体行政行为和抽象行政行为之间的行为以及影响受教育权、劳动权、内部行政行为、政治权利等行政行为仍然既无法实现行政赔偿。并且行政司法机关仍是行政机关,无权对法律问题做最后决定。所以,传统的认识和司法体制制约着行政司法权作用的发挥。要实现行政司法的公正和开放,法律援助制度、便民措施、司法公开制度以及行政司法条件和内部工作程序等都需要要改革和加强。

(四)行政司法过程公开与行政司法开放。行政司法过程公开不仅是行政司法开放性的一个重要方面,能促进开放的司法认识,也是人权和法治的一项基本原则。联合国人权宜言第10条,公民与政治权利国际公约第14条等许多国际法律文件都规定了这一原则。党的十五大报告指出,完善民主监督制度,是政治体制改革的主要任务之一。最近受到大力提倡的政务公开,是完善民主监督制度的一项重要内容,对于推进社会主义民主政治建设,改进政府工作,具有十分重要的作用。因为政府是人民的政府,政府受人民委托行使行政管理权,我们的全部工作要以维护人民群众的根本利益为出发点。通过政务公开,使行政机关的主要活动及结果让群众了解和监督,必然促使各级公务人员不断增强为人民服务、对人民负责的观念。江苏省东台市法制局在行政复议中,实现“三结合”的审议方式(即:书面审理与调查研究相结合、书面审理与公开审理相结合、案件审理与行政协调相结合),收到了很好的效果。作者认为,实行政务公开对于促进民主法治建设至少有以下两点积极意义:1,实行政务公开是推进民主政治建设的一项基础工程。它一方面可以借促我们尽可能地把有关政务公之于众,让群众提出意见和建议。另一方面,将促使行政部门建立一套完整的规章制度,使行政行为更加规范化、制度化。2.实行政务公开是发展社会主义市场经济的要求。市场经济需要法律规范,行政、执法、司法部门都需要法律约束。市场经济又是公平竞争经济,它要求国家行政机关必须公正无私,保护公平竞争。我们坚持依法行政,必须实行政务公开。不公开政务,就无法衡量是否依法行政;不依法行政,政务公开的内容也得不到落实。实行政务公开为依法行政提供了现实依据,两者是相辅相成的。把握好两者关系,可以促使行政行为更加规范化、法制化。建设社会主义法治国家是一个系统工程,制度建设是重要的一环。衡量行政法律制度的标准和推动制度向前发展的动力不仅在法内而且也在法外,要看这种制度是否有利于实现社会公平、正义,有利于经济和政治目标的完成,对于行政司法来说,在公民权利观念淡薄的社会,强调保护公民合法权益显得尤其重要。