行政司法的构建与规定

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本文作者：陈新工作单位：福建师范大学

一、行政司法的功效剖析

行政司法是指行政机关根据法律赋予的司法职能,依法居中对行政争议和与行政管理相关的民事纠纷进行公平、公正裁断的准司法行为的总称,包括行政复议、行政裁决、行政仲裁①、行政调解等。由于行政司法的性质介于行政与司法之间,对于固守“三权分立”、“权力制约”者来说行政司法的出现无疑是对这一理论和制度的巨大冲击。人们担心行政司法的出现将使行政机关的权力进一步扩展,以致成为无所不及的“利维坦”。这种忧虑不无道理,但是我们应该认识到“分权原则只反对一个政府部门行使其他政府部门的全部权力,而不反对一个部门行使其他政府部门的部分权力”。②并且在已经实行了数十年行政司法制度的国家③并没有出现权力异化的景象。最初行政司法的设立是基于政府加强对社会干预的需要,行政机关为了在管理、服务于社会的活动中解决复杂的社会纷争,要求自身具有良好的社会掌控力,从而衍生出了具有司法性质的行政职能。它的出现适应了社会的需要,具有历史必然性,有不可替代的价值。1.彰显“以人为本”的价值理念。现代社会中,关系与利益的冲突不可避免。如何为相对人止纷解忧,成为行政机关必须面对的时代话题。虽然现在法治的理念是将纷争的最终解决权赋予法院,即司法终审权,但是在当事人将争议诉诸法院之前可以提请行政机关先行审理裁断,从而为相对人提供更多的救济路径,并且这些争议事项往往具有很强的专业性、技术性,其中一些是法院所不了解不能及的。“一般说来,拥有精良技术装备和专业从业人员的行政机关是行政管理问题的专家,相比较而言,法院则不具备解决纯粹行政问题的知识优势,因而由技术上‘文盲’的法官对数学和科学证据所作的实体审查是危险和不可靠的”④,如土地使用权、交通事故、医疗事故等。行政机关的参与使其得以发挥自身的业务优势,使解纷功效最大化。行政司法的出现使救济措施多元化,为相对人提供了多渠道、多层次的争议解决机制。“无救济即无权利”,行政司法所为的一切行为就是为了更好地维护相对人的权利。这既是在行政司法设立时的价值预设,也是具体实践所应追求的精神内涵。2.敦促“服务型”政府的建立。“服务”的价值理念是现代社会对行政机关的全新要求,我们一方面反对行政权力的过分膨胀,出现权力异化现象,另一方面也应当承认行政机关要对现实的社会生活加以适度干预其实应更多地理解为服务。行政机关的司法职能就体现了这种时代要求。行政机关依据其对部门专业知识的了解,解决相对人与行政机关在公法领域的冲突和民事主体间产生的与行政管理相关的民事争议,化解纠纷,从而保障相对人的利益,这样做既有利于培养行政机关工作人员的公仆意识,也可以提高行政管理的效率,为行政管理保驾护航。面对大量急待解决的社会纠纷,行政机关进行公正的裁断不仅可以恢复受损利益,而且使法时常处于维权的状态,有益于行政机关的自我监督,比如行政复议中对本机关或下属部门违法或不当行为予以纠正或撤消即属此例。其他行政司法的行使虽不具有行政机关自监的属性但处于中立的位置为社会公道说话,伸张社会正义的益举得到了人们的拥护,增进了民众对政府的心理认同度。3.简捷高效,分担压力。虽然行政司法带有司法的特质,但其本质仍属行政行为,故而较之于“纯司法程序”具有简便、快捷、高效的特点,加之从司法程序中移植过来的公正的特质,使得行政司法在解决争议时发挥二者之长,实现准诉讼功效的最大化,及时缓解冲突、减少社会不和谐因素的滋生。此外,行政机关作为居中裁断者代替法院行使部分司法职能,把大量纠纷解决在诉讼前也减轻了法院的负担,即使当事人对行政司法的结果不满而向法院提出诉求时,法院在原行政机关“审理”的基础上进行调查、裁判,要比先前轻松许多。因为行政机关的前期工作可以为法院办案提供系数参照,从一定程度上节约了法院人力物力资源,节省了时间。进而法院可以从部分诉讼中解脱出来更好地集中精力提高办案质量。

二、行政司法的反思与重构

“行政司法制度的建立,在西方与行政权的扩张相联系。在我国则是国家行政管理民主化法制化和高效率的要求”。⑤它的产生是社会需要和行政司法对社会能动的共同作用的结果,具有现实的必要价值。但我们应该清醒地认识到,行政司法制度在我国作为新兴产物,发展水平还较低,受到诸多因素的制约,存在许多法律漏洞,无法尽显保护公民权益、维护社会公正的价值预设。所以必须对其进行全方位的理性剖析,发现问题所在进而提出可能的解决路径。1.行政司法主体的完善。长期以来行政司法主体存在着独立性不足、统一性较差的弊病。如行政复议机关常常是被提起的机关本身或其内设机构;行政裁决将执法主体与司法主体合二为一,复议与裁决、仲裁、调解分属于不同机构等,这一切造成了行政司法主体的不和谐。面对此景,首先要从解决独立性和统一性入手。有学者在针对行政复议的主体的独立性欠佳的问题时提出了建立“统一的行政复议委员会”⑥的建议。而笔者认为可以建立类似的行政司法委员会独立于行政机关之外。中央和地方分设行政司法机关,实行合议制,上下级之间可以进行监督而不是业务上的领导,并且行政司法机关也要接受司法机关的监督。如果这样的路径选择会冲击我国现行行政体制的话,我们可先在行政机关内部设立相对独立的、位阶较高的至少高于其他行政部门的行政司法机构以保证其独立性。其次行政司法机构直接对行政首长负责或由行政首长兼任行政司法机构负责人,从行政上保证其必要的地位。此外,“从讲求行政机关结构科学、精干、注重行政司法的综合效益上说,行政裁决机构和目前行政机关设置的行政复议机构进行适当整合”。⑦既有利于行政司法机关的统一,又利于行政司法队伍的壮大和精英化。在行政机关内部作好分工、协调,如做好立、裁分离,裁、执分离等。“人微则言轻”,行政机构的弱小、分散是造成其地位低下的主要缘由。这样行政司法机关的建构完善益于其功能的有效发挥,以及裁断的执行。反过来也可以更好地实现独立或相对独立,同时我们还应当注意到主体素质的提高、专业化、专职性的问题,定期的培训、学习行政与司法方面的专业知识和事实问题是十分必要的,这些地方的加强也是完善行政司法主体不容忽视的问题。2.立法完善。由于行政司法中各个具体制度的发展进度不一,造成立法上的参差不齐和混乱,更重要的是程序法律的缺失导致行政司法的具体操作性差,以至人们对行政司法的公正性产生质疑。法治的前提是有法可依,行政司法中行政复议、行政仲裁相继制定了系统的法律规范,但行政裁决和行政调解则鲜有法律规范可供遵循,即便是已经制定的行政复议法和行政仲裁法也是问题多多,比如行政复议立法的宗旨、行政管辖体制和行政复议机构设置及其人员配置、行政终止和行政中止问题等。⑧为了使行政司法更好地发挥功效,尽显其价值,必要的立法是肯定的。考虑到行政复议、行政仲裁、行政调解、行政裁决的差异性,统一立法的难度较大。故应考虑分散立法,制定新法弥补空白,修改已有法律,在立法的过程中要特别注意各制度间的和谐。在面对诸多行政司法具体制度时如何选择是立法者应该考虑的。对于行政争议,相对人无疑可以向行政机关提出行政复议,但对特定民事纠纷的处理则有混乱之感。在行政裁决和行政调解、行政仲裁的选择上无法权衡。由于行政仲裁中除合同等个别问题外已向民间仲裁转型,剩下只有行政裁决与行政调解了。行政调解与行政仲裁的强制力和当事人达成和解的渴望程度存在不同,可根据当事人的意志自由决定,在必要场合可以行政调解为行政裁决的前置。再有不能忽视的一个重要方面就是程序。程序立法不仅可以规制行政行为的实施,而且每个步骤都有明确的法定程序依据,益于增强行政司法的可操作性。行政司法的程序性既要保持行政行为的行政特征,又要兼顾司法程序的公平、正义的特质,使二者的优点兼而有之,尽显行政司法预设的价值理念。3.与诉讼的衔接。行政司法与诉讼制度的衔接不畅是目前实践中非常突出的问题。当事人在穷尽了行政司法救济后,如果仍对结果不满意,不知如何进一步寻求救济,徘徊于行政诉讼和民事诉讼之间,造成救济的错位。路径选择的错误不仅会拖累当事人的时间,使本已受损的利益进一步恶化,更重要的是可能会使人们丧失寻求司法救助的信心。我们可以采取“争议行政决定诉讼衔接”的原则,考虑到现实中行政司法的裁断客体涉及公、私性质各异的两个方面,那么作为公法性质的行政复议自然要与行政诉讼相连接,即人们对行政行为不满时可以先提起行政复议(并且实践中有许多行政诉讼是以复议为前置的),甚至可对行政复议行为提出行政诉讼。给予当事人合法权益有效而无漏洞的救济是各国处理行政复议与行政诉讼程序衔接关系的共同基准。这一点一般不存在疑问。对于其他行政司法行为,如行政仲裁、行政调解、行政裁决等,由于其原本就是对私法领域中的权利进行救济,在穷尽行政司法后的选择后自然是民事诉讼或行政附带民事诉讼。如果不是这样而提起行政诉讼,会出现要么“以牺牲程序制度统一为代价来维护当事人合法权益”⑨而产生“双规诉讼”⑩,要么“在民事诉讼中面对大量可诉行为无所作为”’(&。行政司法除复议外更具有居间性质,行政机关是居中对当事人的民事争议部分裁断的准司法行为。面对不满结果,当事人理应提起民事诉讼或行政附带民事诉讼。实践中准司法行为也要服从司法行为,于是行政司法制度可以和诉讼制度更好地契合与和谐互助,发挥二者在解决争议、维护权益,实现公平与社会和谐的功效。4.行政司法的管辖范围。如前所述,正因为行政司法在解决争议,维护社会和谐等的积极作用,故应“扩大行政司法的范围,使国家行政管理中发生的各种冲突和纷争,只要条件允许都应纳入行政司法的调整领域,使违法行政和妨碍行政效率的纠纷尽可能多的得到行政司法的纠正和处理,受到行政或民事伤害的合法权益尽可能的得到司法救济”)(&。现代行政管理的性质要行政机关对生活的许多方面都有所涉及,在这个过程中必然会遇到行政纠纷和与行政管理相关的民事纠纷。面对许多专业性强,技术要求高的争议的解决,行政机关处于维护相对人合法权益、构筑服务型政府的考虑也好,解决矛盾冲突、实现社会和谐稳定的思索也罢,其都不能也不应坐视不理。行政司法的受理范围的扩展对于完善行政司法至关重要,它关系到行政司法的直接的解决范围和当事人运用行政司法进行维权的界限。我们并非排斥诉讼的作用,而正是考虑到诉讼在现代法治中的重要作用(维护正义的最后一道防线),如果可以在问题诉诸法院前尽可能地穷尽一切救济措施,得到一个满意的结果就可以大大节省诉讼成本,收到更好的社会效益。

三、行政司法的规制

根据辩证唯物主义的基本原理,任何事情都包含着对自身的否定。在细数行政司法的种种优益性的同时我们应清醒地意识到,行政司法毕竟在本质上也是一种暴力,“有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”何况其在我国扮演“侵害者”的角色也并不鲜见。故而在加强和完善行政司法的同时,必要的规制也是必须的,以尽可能发挥行政司法的“善”,减少或杜绝它的“恶”。1.当事人自愿原则。无论是行政复议、行政裁决还是行政调解、行政仲裁都应在当事人同意和参与下进行,换言之,这些行政司法行为的启动机制是当事人的申请。即使行政机关拥有运用行政司法权的可能,也有行使权力的必要,在无当事人的自愿意志表示下,行政机关也不应主动介入这类似于诉讼中的“不告不理”。这样的制度预设一则可以使当事人自由选择救济手段,根据自己意志考量实际情况,分析利弊后得出结论行政司法是否更有利其权益的维护;再则防止行政机关以维权为名来入侵“纯司法领域”,形成权力的异化。制度的设计者应当相信作为“理性人”的当事人为维护自己的权益完全能够做出理智的选择。以当事人自愿为前提的制度预设,彰现“人本主义”的价值追求、“权利本位”的价值理念,在考量问题时真正做到以相对人一方利益为起始点和落脚点,是“为民”理论的最好体现之一。2.程序的制约。“程序是法律的中心理念一种可以被描述为有关约束整个社会机制的制度性设置的概念。”如前所述,程序的作用是双向的,它不仅可以为行政权的行使提供合法合理的依据,更可以在行为的行使出现偏颇时予以必要的纠正。在现代行政法治的进程中,程序的作用则更为明显。行政司法程序的出现突破了原先“权力制约权力”、“权利制约权力”的二元制衡模式,增加了程序的作用,实现了“程序制约权力”的新架构。通过程序规定行政司法行使的前提,当事人申请步骤,行政司法运行模式、途径,行政司法违法的法律责任等问题。“正因为程序公正在进行社会和解决各种社会纠纷方面的中立性,以及它在限制专横权力的能力,所以我们可以将它视为介于国家权威和公众之间的‘缓冲带’”。行政司法程序的不偏不倚为维护相对人权益,规范行政司法提供了良好的制度保障。3.自律与监督。虽然任何权力都有被滥用的可能,但我们依然不能放弃行政机关的自律。根据法律经济学的观点,自律的规制成本是法治进程中最低的。为此应建立一支高素质的行政司法队伍,不断提高行政机关自我约束能力。行政司法机关的工作人员要信守法律,忠诚于普适的公正和社会的最大利益。行政机关的权力来源于人们的信任和基于此信任的授权,考虑到自律与公正的关系自律是公正的前提,而公正又是公信力的保障,所以由于自律与公信的连带关系使行政司法主体应更注重自律的意义。行政司法机关更应得到人们的信任和支持,因为公信力的“丧失就意味司法权的丧失”。在内部自律的基础上,还要强调外部权力的制约。首先是权力机关,行政机关行使司法职能是基于权力机关的立法授权,这是行政司法权产生的始源。为此立法机关要监督权力的行使防止权力的滥用和异化,否则不仅会造成相对人利益的损害,也会使权力机关成为“千夫所指”对象,危及权力的根基所在。而权力机关的这些工作主要通过完善立法,以及实践中的监管完成。司法机关作为传统意义上的监督机关的作用也不能被忽视。行政司法与诉讼的衔接,一则为当事人提供更多的救济路径,再则也可以制约行政司法,纠正违法或不当行政司法,防止过分或不当行为,体现司法的终审权的价值毕竟准司法不如“纯司法”更符合法治精神。总之,在对行政司法的规制的过程中我们强调多元的方式相结合,运用多种手段实现对行政司法的必要的约束,从而使其在社会生活中发挥必要之功效。不仅如此,在重构行政司法的时候要注意其与其他制度的和谐相处,注重制度间的衔接,为相对人构筑起一个多方位的保护机制。注:①行政仲裁的范围在《中华人民共和国仲裁法》颁布后有所缩小,行政仲裁除个别事项(如合同的仲裁等)外,正在向民间仲裁转型,考虑到其在现实生活中仍起作用所以归纳在内。②汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务出版,1980.③在西欧国家,“行政司法”这个术语早在19世纪就已经得到广泛运用。现行行政司法制度中以英国的裁判所和美国的行政法官制度最为典型。此外还有法国的行政法院,日本的行政委员会制度等。