司法建议工作状况及其健全之策

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司法建议制度是中国特色社会主义司法制度的有机组成部分，司法建议工作是人民法院审判职能的延伸与提升。“它产生于中国特有的法院文化也直接反映着中国的法院文化。”〔1〕人民法院开展司法建议工作由来已久，特别是2007年以来，司法建议工作成为人民法院构建和谐社会的重要方式和坚持能动司法、参与社会管理创新的有效手段，其功能作用进一步得以发挥，其规范化、制度化建设日益受到重视和关注。因而，在总结经验的基础上，对司法建议工作进行考察和研究也就有新的意义。

一、江苏法院司法建议工作的基本情况

近年来，江苏法院在认真履行司法审判职责的同时，积极延伸审判职能作用，密切关注司法审判领域中反映出的有关管理体制、公共政策、经济发展、社会稳定等方面存在的问题，及时提出司法建议，实现了审判工作与经济社会的良性互动，有力的推动了社会管理创新。

根据有关法律规定和最高法院关于加强司法建议工作的文件精神，江苏省高院于2010年10月8日了《关于进一步加强和规范全省法院司法建议工作的意见》（以下简称《意见》），使得司法建议工作在开展过程中有章可依，有据可循。与此同时，江苏法院在司法建议工作的规范化、制度化方面进行了积极的探索。例如，全省行政审判工作注重司法建议的规范性管理：完善启动机制，杜绝“一判了之”；完善制作机制，力求“一建中的”；完善回访机制，防止“一纸空文”；完善规范机制，确保“一以贯之”。〔2〕扬州中院将司法建议工作列入全市法院年度工作计划和部门岗位目标考核，形成了领导有要求、部门有规划、审判人员有职责的上下联动格局。徐州中院设定最低司法建议工作量，要求各基层法院、中院各部门每年发送司法建议的数量不低于办结案件数量的1％。盐城中院连续2年组织开展全市法院优秀司法建议评比活动，并将评出的优秀司法建议汇编成册，这样既激发法官创作优秀司法建议的热情，又通过定期的遴选、梳理和编纂，将全市优秀司法建议成果巩固下来，既便于使用时检索，更利于他人写作时参鉴。

2010年和2011年，江苏法院分别发出司法建议2980件和2657件，相对于2007年至2009年的651件、1037件和1552件，有了较大幅度的提高，这也从一个侧面说明全省法院和广大法官对司法建议工作的重要性有了更加充分的认识，司法建议工作在人民法院整体工作中被摆上了应有的位置。从司法建议工作的效果来看，近几年，省法院报送的新型制售消费向农村渗透以及一些企业因职工集体离职导致生产经营受影响、一些民营担保公司违规经营等三则情况反映，中央领导作出批示。向省委、省政府报送的《关于妥善处理拆迁群体纠纷的情况报告》、《关于当前宏观经济形势下涉诉矛盾突出问题的调查报告》等，省委、省政府主要领导和分管领导作出批示，要求有关方面加强分析研判，提出应对措施。全省法院范围内涌现出一批高质量的司法建议，有相当数量的司法建议为被建议单位采纳并采取了改进工作的措施，还有不少司法建议受到当地党政主要领导的批示肯定，转化为完善社会管理的制度规范。例如，常州中院就审判工作反映出的有关解决困难企业、房屋拆迁行政裁决、私企老板弃企引发群体性纠纷、加强企业商业秘密保护等方面的问题，多次向市委市政府建言献策，市委主要领导均作出批示，要求有关方面予以落实。

与此同时，司法建议工作还存在一些不容忽视的问题。比如，司法建议工作的发展态势不够平衡，少数法院和法官对于开展司法建议工作的积极性和主动性不高；司法建议的制作水平参差不齐，个别司法建议存在问题找不准、原因说不透、对策提不好的现象，还有一些司法建议格式不规范；司法建议的反馈和采纳情况还不太理想，一些司法建议发出后“石沉大海，杳无音信”，司法建议工作的社会认同度有待努力提高。

二、司法建议制度的要素考察

司法建议是一项极具中国特色的制度，集中体现了司法机关的司法外职能。〔3〕根据我国现行法律规定，司法建议是适用领域极为有限的，为保障诉讼程序、督促裁判顺利执行而采取的一种间接性、无直接强制力的措施。〔4〕但在司法实践中，司法建议作为审判权延伸的方式和国家治理系统的一部分，呈现着与法律规定迥然不同的功能样态，也由此要求我们从实证出发，研究构成司法建议制度的各种要素。

（一）类型

根据《意见》，在审判、执行和办理涉诉信访案件过程中，发现有下列情形之一的，应当提出司法建议：1.对可能影响经济社会发展大局的某一类倾向性问题，需要积极加以应对的；2.存在严重影响社会稳定的隐患，可能引发群体性事件，需要做好处置预案的；3.对涉及劳动者权益、消费者权益等民生问题保护不力，需要有关单位和部门强化措施，加以改进的；4.发现国家机关、企事业单位和其他社会组织在管理体制、规章制度、工作方法等方面违反法律法规、规章或者有关政策，或者存在重大漏洞的；5.存在《民事诉讼法》规定的有义务协助调查、执行的单位拒绝或妨碍人民法院调查、执行等行为或《行政诉讼法》规定的行政机关拒绝履行判决、裁定的行为，需要给予相关责任人员组织处理或纪律处分的；6.发现涉嫌违法或犯罪的行为而没有被查处的；7.诉讼程序结束后，当事人之间的纠纷尚未彻底解决，需要有关部门继续处理的；8.其他有必要提出司法建议的情形。为了理解和把握上的方便，对上述8种情形可以作适当的类型化整理。大致有两种分类，一种是根据指向内容，将司法建议区分为三类，分别是：个案建议、类案建议与宏观性建议。个案建议一般主要针对在审理或执行过程中发现的有关单位在制度管理等方面的漏洞，从个案角度提出改进建议，强调司法建议的整改功能。类案、宏观建议则针对某一时期的或是某一类案件反映出的普遍性、群体性或是倾向性问题，从全局的角度向当地的党委、政府以及相关职能部门提出系统预防、化解问题的建议，更侧重于强调司法建议的指引功能和服务经济社会发展大局的职能。另一种是从制作缘由的角度，将司法建议划分为四类，分别是：预见防范型、纠正改错型、沟通协调型、宏观综合型。

实际上，这两种分类标准是相互交叉的，个案和类案建议既可以是预见防范型，也可以是纠正改错型或沟通协调型。以下予以例证。

1.个案建议（纠正改错型）。2009年，南京中院在审查美国某国际贸易公司申请承认新加坡国际仲裁中心2007年第034号裁决一案中，发现我省外贸企业在不了解外国法律和境外仲裁机构的情况下，采用国外客户提供的格式条款与之签订合同，致使发生争议时适用国外法律和境外仲裁而遭受严重经济损失。针对这一情况，南京中院及时向省外经贸厅及相关外贸企业发出了司法建议，建议外贸企业在签订合同时，应注意加强对合同条款的审查，审慎选择和确定争议解决条款和法律适用条款。同时，在发生争议后，要积极应对，依法维权，重视争议的处理。省外经贸厅对南京中院的司法建议高度重视，专门致函感谢，并通过网络、信息简报等形式将司法建议及时批转给全省外贸企业，要求各外贸企业认真学习，汲取教训，加强对格式合同的审查。

2.个案建议（沟通协调型）。宿迁中院在审理该市某气体制造有限公司（下称气体公司）诉市政府颁发国有土地使用权证行政纠纷案件中，发现被诉行政行为存在重大瑕疵，但涉诉土地使用权已出让给某房地产公司开发建设，该房地产开发项目已经完成大半，建成房屋已经出售，一旦法院判决撤销该土地颁证行为，必将引发一系列矛盾纠纷，影响社会和谐稳定。为此，宿迁中院在详细剖析被诉具体行政行为存在问题的基础上，于2010年12月15日向宿迁市政府发出化解该起行政纠纷的专项司法建议。此司法建议主要包含案件的基本情况、原告主要诉讼主张、审判所发现的主要问题及协调化解行政纠纷的建议四项内容。宿迁市政府对此非常重视，市政府主要领导批示责成市政府法制办牵头，会同有关部门按照法院的建议全力做好案件协调化解工作。经过长达3个多月的反复协商，最终促成房地产公司与气体公司签订了厂房收购协议，市国土资源局依法注销了气体公司所持有的国有土地使用权证，气体公司自愿向宿迁中院申请撤回对宿迁市政府的行政诉讼，该案得以圆满解决。

3.类案建议（纠正改错型）。南京市玄武区法院从2010年前三季度审理的涉及某运输公司的26起道路交通事故损害赔偿纠纷案件中，发现该公司驾驶员在驾驶公交车或出租车从事公共运输过程中，存在乘客尚未完全下车时就关闭车门以致车门夹到乘客导致乘客受伤的情况，还存在与前车未保持安全距离导致与前车追尾、急刹车及急启动导致乘客摔倒、出租车停车下客时车门碰伤行人等现象。这些不规范的驾驶行为，不仅侵犯了他人的身体健康权，损害了该公司的公共服务形象，同时还容易破坏正常的公共交通秩序。为此，2010年9月16日，玄武法院发出司法建议，建议该公司建立合理的考核制度，进一步加大对驾驶员公众责任意识、安全驾驶意识、遵守交通法规意识的教育和培训，加强对驾驶员的心理疏导。2010年12月2日，该公司作出书面回复，并根据法院的建议，对现行的安全管理制度作出了相应地调整和完善。

4.类案建议（预见防范型）。徐州市从事钢模、钢管等建筑材料租赁的个体工商户业主比较多的集中在云龙区。近年来，云龙法院审理的建筑材料租赁合同纠纷案件呈逐年上升趋势，案件数量已占该院商事案件量的10%。由于这类案件进入执行后执行到位率偏低，部分业主的合法权益得不到维护，影响了该行业的健康发展。为此，云龙法院对钢模、钢管等建筑材料租赁合同纠纷案件存在的典型问题和共性问题进行了梳理分析，及时向相关行业协会和广大租赁业主发送了司法建议。司法建议从完善租赁合同、加强对承租人身份的审查、发挥租赁行业协会作用等多个方面，对进一步规范钢模租赁行为、预防钢模租赁纠纷，提出了有针对性的措施，收到了一定成效。截至目前，该院受理的建筑材料租赁合同纠纷案件数较同期有所减少。

5.宏观建议。盐城中院立足于国家宏观经济政策调整带来的变化，着眼于服务地方经济社会发展大局，充分发挥和积极延伸审判职能作用，深入调研分析当前全市金融市场新情况新问题，认真研究金融纠纷案件审理工作的新特点，以全市法院2008年至2010年审结的金融纠纷案件为样本，通过召开座谈会、走访金融监管部门、个案剖析等方式，在掌握了详尽的第一手资料基础上，形成了（2011）盐法建第H001号关于维护盐城金融安全的司法建议并报送市委市政府。

该司法建议共分三个部分：一是2008年以来全市金融纠纷案件基本情况；二是司法审判中值得关注的金融安全运行问题，重点是四个需引起市委市政府高度关注的问题。三是关于化解金融运行隐患优化全市金融环境的建议：建议市委市政府综合施策、推动民间借贷有序发展，高度关注不良金融债权转让、减少资产流失，加强对农民资金互助社、非融资性担保公司监管，加大创安力度、推动金融生态建设等，以共同营造有序的金融生态环境。收到此份司法建议后，市委书记等4位市领导作出批示，市金融办牵头银监、人行、公安、工商、宣传等部门，研究详细的工作方案，落实具体监管措施，在全市范围内组织了金融专项整治系列活动。

（二）重点

1.紧紧围绕经济社会发展大局提出司法建议。例证：2009年，总理在视察无锡时指出，要在无锡建立中国的传感信息中心，即“感知中国”中心；国务院批准在无锡建设“国家传感网创新示范区”。无锡中院为了推动该市传感网产业的迅速崛起，保障和促进信息领域新一轮经济发展增长和产业升级，组成了传感网知识产权保护调研课题组，对全市传感网产业知识产权保护情况进行全面分析，并提出了加强无锡传感网知识产权保护的司法建议。建议从政府部门和相关科研机构两个方面入手提高传感网的知识产权保护水平，并有的放矢的推出了11项强化传感网产业知识产权司法保障的具体措施。

2.对涉及人民群众切身利益的民生问题提出司法建议。例证：2009年，常州市新北区法院在审理几起建筑企业工伤认定行政诉讼案件中发现，在常州市施工的建筑总包企业和劳务分包企业普遍未为农民工缴纳工伤保险。经调研，新北法院建议常州市劳动和社会保障局“会商建筑主管部门制定我市农民工参加工伤保险办法，以更好保护农民工权益”。新北法院的司法建议得到了市政府的重视，2010年，市政府办公室下发了《关于全面推进农民工参加工伤保险的意见》，市人力资源和社会保障局也据此出台了具体的实施办法。当地企业积极响应，短短几个月内就有近4万名农民工参保受益，农民工合法权益得到了进一步的保护。

3.针对社会管理中存在的突出问题提出司法建议。例证：2010年，仪征市法院在审理一起未成年被告人盗窃案中了解到，被告人赵某某等人沉迷于网吧，并将盗窃所得赃款用于上网消费，他们到网吧上网时，网吧经营者未对他们的身份证等有效证件进行核对、登记。针对该案中暴露出的网吧管理问题，仪征法院及时向市文化广电新闻出版局发出司法建议，建议切实加强对网吧管理、监督，督促各网吧经营者对上网消费者的身份证等有效证件认真进行核对、登记；严厉查处网吧接纳未成年人等违法行为。市文广局收到司法建议后，组织执法人员对全市网吧进行检查，重点检查接纳未成年人和未按要求进行核对、登记等违规行为，对发现违规行为的网吧给予了行政处罚。

4.就妨害诉讼、执行难等与法院工作密切相关的问题提出司法建议。例证：2010年，丹阳市法院在案件审判过程中发现，部分律师、法律工作者以及少数公民个人进行诉讼时，存在冒充当事人签名、指使当事人提供伪证、阻碍调解、借需向法官请客送礼为由向当事人索取钱财等不当行为。这些行为给案件审理工作带来困难，损害了裁判的司法公信力。为此，丹阳法院向市司法局发出了加强律师和法律工作者队伍监管的司法建议，市司法局积极回应，与法院等联合出台文件并加强管理，收到了较好的效果。

（三）限度

现行的司法建议制度并不具有强制执行力，司法建议的作用能否得到切实的发挥，关键在于被建议单位是否愿意接受、是否能够接受，司法建议存在“边界”和“限度”。司法建议工作的实践也印证了这一点。例如，某基层法院在办案过程中发现，某垄断行业在保护公民个人权利方面存在监管漏洞，为最大限度地发挥司法的能动作用，推动相关行业堵塞漏洞，法院专程走访了相关企业，并根据调研情况向所涉垄断企业以及该行业的监管部门发出司法建议，建议高度重视相关问题，并提出了具体整改意见。建议发出没两天，法院就收到被建议监管部门的回音，但不是就建议内容的回函，而是要求法院将该司法建议收回。〔5〕还有法院通过调研发现，司法建议虽为业内人士所熟悉，但法院以外的单位中不知道此为何物者大有人在，或者只是听说过，没见过，不知道是什么性质。突然接到司法建议书，就以为是来找麻烦的，容易产生误解，接下来的工作就难做了。此外，被建议单位表示，有些司法建议确实提得很好，但因为工作繁忙，没有时间和精力去落实。有些司法建议落实起来不是领导一两句话就能解决，有些属于长期存在的历史遗留问题，积重难返，要么难以完成，要么牵一发而动全身，需要相当长的时间才能有所改观，法院冒然发送司法建议，就很难得到采纳。〔6〕因此，我们要注意考量提出司法建议的必要性，司法建议应当针对审判工作发现的、裁判无法解决的、且又必须引起重视和解决的问题，特别是一些普遍性、深层次、倾向性的问题。对可提可不提的、不痛不痒的建议最好不提，以避免发出司法建议后出现的“尴尬”；对一些能够通过沟通协调解决的问题，也未必一定要发送司法建议。

三、司法建议工作长效机制的构建和完善

加强和改进司法建议工作，离不开有效的制度作保障。从广义的制度层面上讲，“我国法律对于司法建议制度的立法规定已经远远落后于社会的实际需要”，〔7〕但是，要以立法形式完善司法建议制度特别是制定专门的司法建议法并非易事，尚需时日。当前，我们应当着眼于中观和微观层面的制度建设，把法院自身可以做和能够做的工作做好，进一步完善司法建议工作的配套机制，不断提升司法建议工作的成效。

（一）建立健全司法建议质量保障机制

“提升司法建议的质量是司法建议生命力的源泉”。〔8〕司法建议工作能否得到被建议部门的接受、领导的重视和社会的欢迎，主要取决于司法建议的质量。一是要强化建议意识。理念是行动的先导。不同法院和法官在司法建议工作水平和司法建议的质量上之所以有差距，首要原因在于对司法建议的观念有差异；要提升司法建议的质量，首先要强化对司法建议工作的认识和在审判工作中审时度势提出建议的意识。有了较强的建议意识，就能抓住影响经济社会发展的要害问题和敏感问题，对影响经济发展、社会稳定的深层次原因加以分析研判；就能从个案出发，对社会管理中的突出问题和市场交易中的普遍性问题，找出症结，探索规律，预测趋势，提出建议，以堵塞漏洞、完善管理、防范风险。二是要把握建议原则。有效运用司法建议敦促被建议对象改进工作，其重要基础是司法建议具有合法性、正确性、必要性。合法性原则要求司法建议的作出符合法律，不与法律相抵触，所提对策建议具有明确的法律政策依据，且对相关事宜的处置属于被建议对象的法定职责范围；可行性原则要求人民法院提出司法建议时针对特定的问题，所提对策建议较为具体明确，可操作性强；时效性原则要求该类司法建议所涉及的问题重要而紧急，需要立即引起被建议单位的重视，否则会造成重大损失，酿成严重后果。〔9〕三是要增强建议能力。司法建议的形成过程也就是法院在裁判之外针对特定问题进行法律论证和政策阐释的过程，需要法官在埋首处理个案之余还能够敏锐洞察个案所暴露出的深层次问题，进而建立起司法与行政之间较高层次上的对话互动机制。因此，形成一份优秀的司法建议的难度往往并不亚于制作一份优秀的判决书。〔10〕要重视和加强法官司法能力建设，在法官培训工作中增加有关司法建议的课程设置，加强对法官制作司法建议的技能培训，使法官不仅能看到问题的表面，而且能分析指出问题的深层原因，提出针对性和可操作性强的对策建议。四是要丰富建议主体。鉴于法官往往在专业上有局限性，不可能对各个领域、各个行业的业务和管理问题都很熟悉，在实践中，除了应加强调查研究和分析论证之外，还应扩充司法建议的参与主体，积极探索与人大代表、政协委员以及人民陪审员、法院咨询专家、有关专业人员相结合的方式，借助他们多方面的知识优势，更有效地研究和解决问题。〔11〕这样，司法建议就具有内行的眼力，专业的视野，指出问题就能跳出就事论事的范畴，建议的质量相应也会更高。

（二）建立健全司法建议跟踪督促机制

在现行司法建议制度框架下，由于被建议单位没有法定的回复义务，造成司法建议的反馈率偏低，即使是那些反馈的，也存在形式化、应付化、拖延化的倾向，有的被建议单位只作象征性的回复，敷衍了事。“发出司法建议的目的不仅仅是为了指出问题，更重要的是为了解决问题。”〔12〕司法建议工作重在提高实效性，力求将建议事项落到实处，不仅促使被建议单位解决问题，更重要的是推动社会管理制度的创新。一方面，要建立健全司法建议办理情况跟踪制度。司法建议书中要明确书面反馈期限，反馈期限一般可确定为1至3个月。司法建议书回复期限届满后未收到反馈意见的，相关承办部门应主动向被建议单位进行询问、提醒或回访，了解司法建议的可行性和运行效果，对落实中存在的困难和问题提供力所能及的帮助，也可以邀请被建议单位座谈，针对司法建议提出的问题和措施进行研讨，从而总结出更为全面可行的问题解决方案并加以落实。另一方面，要建立健全司法建议落实情况通报制度。被建议单位对司法建议置之不理超过规定期限或拒不接受司法建议的，应根据不同的被建议单位作出不同处理。如果被建议单位是行政机关，可以向其上一级主管机关或纪检监察部门抄送司法建议；如果仍然没有效果的，可报送同级党委和人大研究处理。如果被建议单位是行政机关之外的组织，则可向被建议单位的行业协会、主管部门抄送司法建议。

（三）建立健全司法建议工作管理考核机制

1.要规范司法建议工作程序。司法建议应当以法院的名义发送，内设机构和个人不得以自己的名义发送司法建议。要确定司法建议工作管理部门，具体承担司法建议书编号、审核、归档及司法建议考评等工作。司法建议书一般由独任审判员、合议庭或所在的审判业务庭（局）负责起草，经由司法建议管理部门审核后报院领导签发。司法建议承办部门要及时将司法建议的回复或反馈信息报司法建议管理部门备案。院、庭长在履行审判监督指导职责时，审判管理部门在开展案件质量评查等活动时，发现有漏发司法建议的情况，可以建议补发。此外，要积极构建司法建议交流平台，建立统一的司法建议信息库，及时将司法建议及其反馈情况、领导批示等录入信息库，并设置检索查询功能，以避免重复、低水平建议。

2.要建立司法建议工作激励机制。为了调动广大法官开展司法建议工作的积极性和主动性，要将司法建议工作纳入年度考核范围，司法建议被有关单位或组织采纳并向法院反馈意见或被领导批示的，作为考核的加分项及评先评优的参考依据之一。要定期开展优秀司法建议评选表彰，以之作为法官年度业绩奖惩以及职务级别晋升的一个方面，同时，可参照学术讨论和案例工作的做法，对效果特别好、影响特别大的司法建议给予专项记功等奖励。需要指出的是，考核司法建议工作是否应当规定司法建议发送数量，对此有不同的意见，笔者认为，确定合理的基数是有必要的，〔13〕但要综合案件社会影响、司法建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素综合考评，兼顾数量和质量，防止以数取胜。

3.要深化对司法建议工作的研究。近年来，关于司法建议方面的理论研究成果，尤其是关于司法建议的内涵、作用、价值等基础理论方面的的研究成果较为丰富，但相对而言，对司法建议在社会管理创新中的功能和效果的实证研究有所不足。扎实开展和科学管理司法建议工作，需要对司法建议工作进行更深入的研究。要在总结司法建议工作经验的基础上，对法院发送司法建议的数据、内容、效果等进行统计分析，还要在一定范围内对法官、被建议单位和社会公众进行问卷调查，了解各类主体对司法建议工作的评价，并广泛征求意见建议。通过掌握真实的情况，发现存在的问题，结合相关理论研究成果，健全完善工作机制，使司法建议在参与社会管理创新中的独特作用发挥得更加充分。

（四）建立健全司法建议工作协作联动机制

司法建议制度能否顺畅运行，司法建议工作能否取得实效，既需要法院系统的自身努力，也需要外部环境的优化和良好氛围的营造。一是与检察机关协作联动。广义的司法建议包括法院的司法建议和检察院的司法建议（即检察建议）。对办案过程中涉及的司法机关无力解决的问题，如果法院与检察院联合提出司法建议，这并不改变司法建议的属性，却增加了司法建议的影响力，更容易引起有关部门的重视和取得好的效果。二是与其他机关协作联动。为促进司法建议工作，可将司法建议开展情况及督促落实情况进行收集整理，向当地党委、人大、政府领导做专题汇报或通报，从而加强对司法建议工作的领导、监督和支持。还可以建议党委、人大和政府出台支持法院开展司法建议工作的规定，努力把司法建议落实情况纳入社会治安综合治理考核范围，以提高被建议单位对司法建议的重视程度。三是与媒体和公众协作联动。密切与新闻媒体的合作，通过多种渠道和形式加强对司法建议工作的宣传，选择典型司法建议公之于众，增进社会各界对司法建议工作的理解、配合和支持，扩大司法建议工作的社会效果，使司法建议工作在更广阔的天地里得到更大的发展。