强化司法监督策略

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一、问题

随着《监督法》的深入贯彻与实施，司法监督工作取得了长足发展，但是在实施“十二五”规划过程中，还存在着很多不适应之处，一些共性的问题比较突出，具体表现为“四多四少”：从监督方式上看，温性监督手段多，刚性监督手段少。在进行司法监督过程中，往往只采取蜻蜓点水式的听取专项工作报告、视察、执法检查等一般性监督手段，很少或者基本上不启用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性手段，致使监督力度不大，监督效果不明显，体现不出司法监督应有的深度和实效。从监督范围上看，对事监督多，对人监督少。监督的应然原则是扶正、查偏和纠错，但是在司法监督过程中，对查出的问题，只对事、不对人，查的多、纠的少。一般都是要求司法机关自行整改，尤其是很少对相关责任人依法启用刚性手段，往往只强调支持而忽视监督，不能很好地实现监督与支持的有效对接。从监督路径上看，常规性监督多，专题性监督少。目前通常采用的监督方式是听、审、议、决，即：听汇报、听报告，审议工作报告，看典型、看资料，形成决议、决定，很少组织有针对性的专项检查和专题调查，对发现的问题也多数是通过提意见和建议的方法来解决。从监督效果上看，程序性监督多，实质性监督少。司法监督工作一般是按部就班进行，多数是表扬肯定的多，批评建议的少；注重程序的多，督促落实的少，在一定程度上存有走过场、图形式之嫌，不能很好地体现出司法监督的权威性和严肃性。

二、成因

当前，影响人大及其常委会对司法监督的因素是多重的，归纳起来主要源于“四不”：监督主体不主动。主要是监督意识差，这是一个普遍存在并带有共性的问题。有的存在“无位、无为”思想，对于司法监督，尽量能不监督的就不去监督，即使进行监督，也只是实施一般性、常规性、浅表性的监督；有的重和气，讲支持，认为在实施“十二五”规划过程中所涉及到的司法监督问题都是一些实质性的矛盾，怕影响各方面的关系，怕超越法定职权，怕出现负面效应；有的监督力量薄弱，监督者本身就缺乏法律专业知识，缺少监督必备的法律素质，在很大程度上就限制了司法监督的深入开展和有效实施，出现了不想监督、不愿监督、不善监督的现象。监督程序不直接。一是监督信息不畅通。目前通行的监督方式是采取听取工作报告和执法检查等这些常规的、宏观的监督方式，而这些信息多数源自司法机关本身，具有一定的间接性和笼统性，缺乏应有的真实性与客观性。二是受任人员不了解。人大常委会对任免的官员实际约束力不强，影响力不大，任免与监察结合不够，对司法人员的违法失职行为由谁调查、怎样启动调查、调查结果向谁负责不明确，不能实现有效的控制。三是监督手段不直接。根据人大监督权的法律评判，从法律层面上讲，人大监督权侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用，主要是通过评价性、批评性、督促性、通告性的间接手段来达到监督目的，不直接去纠正、处理违法行为，不直接去对司法机关的审判结果作出任何处理，而只能监督司法机关自己启动内部的监督制约机制，督促其依法予以纠正。监督依据不充分。从工作实践看，《监督法》虽然规范了各种监督形式的大致程序，但是还比较原则，对监督的内容、范围、程序、处置措施、监督机构、监督的权限及其承担的法律后果等，规定的不明确、不具体，有的还没有规定。尤其是对刚性监督的规定过于原则笼统，操作起来比较困难，在具体工作中，很难把握好参与不干预、监督不越权、支持不失职的监督原则。监督手段不丰富。目前人大及其常委会对司法机关的监督仅限于在人代会上、常委会上听取工作报告，然后进行审议，或就某一方面的工作进行简单的听、审、议、决。监督内容单一，监督形式也比较单一。另外，各种监督手段之间缺乏程序上的连续性和衔接性。

三、对策

为全面实施“十二五”规划，进一步增强司法监督工作实效，必须不断研究和破解工作中的难题。为此，特提出如下对策和构想。

1、突出重点，努力提高司法监督的针对性。在分析和确定监督议题时，要突出三个重点：一是突出执法工作中的热点和难点问题，紧紧抓住人民群众关心的热点和难点问题实施监督，与群众的愿望合心；二是突出中心，围绕大局，把与党的中心工作紧密相联的执法工作作为监督重点，与党委的思路合拍；三是突出发展中的重点，将事关本地经济社会发展的重要司法和行政问题，作为监督重点，与政府的工作合力。同时，要把握好三个方面的问题：一是要从总量上控制。要从实际出发，适度、适地、适时，集中力量，精心组织，务求实效。二是要改进执法检查方式。在完善普遍运用的检查方式的基础上，实行听取汇报与走访座谈相结合，重在走访座谈；普遍检查与重点抽查相结合，重在抽查；明察与暗访相结合，重在暗访。三是要以专题调研为载体，选准司法监督的切入点，围绕“十二五”规划科学选择司法监督调研题目，调研内容要紧扣工作重点，破解工作难点，突出工作亮点。

2、强化力度，努力提高司法监督的实效性。在司法监督过程中，要做到“四个结合”：一是要将人大监督与司法机关内部监督相结合。通过启动人大监督，推进司法机关健全内部监察、督察等制约机制，使司法机关内部的监督制约形成闭合状态下的良性运行。通过人大监督强化司法机关之间的监督，推动相互制约机制的完善。二是要将个案监督与信访工作中的控告申诉案件相结合。通过对群众的来信来访案件、上级批转案件、司法机关报送备案审查案件的分析、梳理，发现具有典型意义和监督价值的案件，同时要重点关注人大代表围绕“十二五”规划方面提出的议案、建议、批评和意见，以及人大在开展视察、检查、调研活动中发现的案件，拓展监督视野，实现人大监督的有效延伸和具体落实。三是要严格把好人事任免关，将监督案件与监督人相结合。对于受任人员要任前严格把关，任中严格审议，任后严格监督。同时透过案件监督发现问题，对有重大工作失误、错误执法的人员，要督促司法机关按照内部的错案追究制度追究其相应的责任。四是要将畅通信息渠道与实现经常化监督相结合。要进一步完善目前实行的人民陪审员制度和人民监督员制度并建立严格的联系制度和报告制度。

3、规范制度，努力提高司法监督的程序性。要督促司法机关建立健全报告及规范性文件备案制度，建立全面工作定期汇报、专项活动专题汇报、人事任免事先报告，交办案件反馈报告制度，建立健全司法机关重大决定、规定、通告等规范性文件上报备案制度，进一步完善信访工作制度。同时，可以尝试探索试行在检察机关设置专门的法律监督部门，配置资质较高、职权独立于诉讼的检察官，直接向人大常委会负责，专门履行法律监督职责，便于更好地进行监督衔接。另外，在《监督法》中还应进一步细化和完善启动各种“刚性”监督手段的具体操作程序和相互衔接规程，进一步提高监督手段的连续性和可操作性。

4、跟踪问责，努力提高司法监督的权威性。要不断强化跟踪监督，实行跟踪问效。通过“监督——落实——再监督——再落实”的模式，实行跟踪监督。紧紧抓住决定、决议、审议意见的执行与落实等关键环节，加大跟踪检查力度。对那些综合性强、涉及面广、破解难度大的，带有全局性、长远性、根本性的重大问题，要善于抓反复，反复抓，实行连续跟踪监督，一抓到底，抓出成效，切实做到议必决，决必行，行必果。另外，在现行的《监督法》的基础上，可适时引入辞职制度——当专项工作报告、质询未被通过或批准时，有关责任人员就须辞职。让辞职也成为监督的一种形式，从而全面促进依法行政和公正司法，进一步树立人大司法监督的权威性，为确保“十二五”规划有力、有序、有效实施，营造良好的法制环境。