聘任制下教师权益司法救济

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高等院校教师聘任制的实施改变了高校和教师的地位，也产生了很多新的法律关系和法律纷争，现有的教师权益救济制度逐渐显露出不足，难以真正保护教师的合法权益。近年来，教师不服职称评审等高校管理行为而诉诸法院的案件呈上升趋势，学界关于司法权适当介入高校管理行为的呼声亦愈发高涨。高校教师权益司法救济包括行政诉讼和民事诉讼救济，本文主要探讨高校管理行为下教师权益的行政诉讼救济。

一、高校教师权益救济途径现状分析

(一)以行政救济为核心的申诉制度、人事争议仲裁制度和行政复议制度

综观我国教育法律法规，关于高校教师权益救济的条文凤毛麟角。《高等教育法》只概括性地规定“国家保护高等学校教师的合法权益”，《教师法》虽然在第7条规定了教师的权益包括教育教学权、科学研究与学术活动权、指导评价学生权、获得报酬待遇权、民主管理参与权、培训进修权、职称评定权、救济权等各项权利，但对于权利的保障则只在第39条简单地规定了教师的申诉权，即教师认为自己的合法权益受到行政部门、学校或其他教育机构侵犯时，有权依法向主管的教育行政机关提出申诉，请求重新处理。申诉成为法律明确规定的高校教师维权的唯一途径。但该规定内容过于笼统，缺乏可操作性。人事争议仲裁制度是指人事争议仲裁委员会对申请仲裁的人事争议案件依法进行调解和裁决的行政司法活动。原人事部自1997年相继或联合了《人事争议处理暂行规定》、《人事争议处理办案规则》、《人事争议处理规定》、《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》等多项关于事业单位建立人事争议仲裁制度的部门规章。公立高校作为事业单位，人事争议仲裁制度自然也适用于广大教师的权益救济，该类规章为高校因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议增加制定了人事仲裁程序。自此，人事争议仲裁成为规章赋予的另一条救济途径。但该程序缺乏国家上位法的支撑，也没有与申诉制度相衔接，在法律适用上呈现混乱局面。而在具体实践中，各地仲裁机构的设置相当不完善，多数挂靠在行政机关，没有自己独立的组织机构，也缺乏专职的仲裁工作人员，仲裁制度形同虚设。此外，一裁终局制度使得法院对其司法监督缺失，不利于对教师权益的有效保护。关于行政复议，原国家教委1995年的《关于〈教师法〉若干问题的实施意见》(以下简称《实施意见》)中，为弥补《教师法》的不足，在“教师申诉”部分对教师申诉程序及行政复议、行政诉讼做了扩充性规定:“申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”可见，行政复议途径的确定与人事争议仲裁一样，都源于部门规章，均超出了本部门的立法权限，有僭越法律之嫌。上诉申诉制度、人事争议仲裁制度、行政复议制度均带有较强的行政色彩，主要基于高校与教师之间是一种行政法律关系。但随着以聘任合同为基础的平权法律关系的人事制度改革的深化，必将动摇其赖以存在的法律基础而面临尴尬局面。［1］虽然建立了申诉、复议、诉讼、人事仲裁等解决争议的渠道，但是以上各项制度之间交叉、重叠、衔接不良、缺乏程序性规定等弊端，不利于解决纠纷、化解矛盾。

(二)司法救济的立法缺失

根据《实施意见》第8条的规定，高校对教师管理行为的司法审查范围限于涉及人身权、财产权的事项，对于哪些事项是可诉的，哪些是不可诉的，并未作明确列举。而且规定要经过申诉程序方可提起行政复议或行政诉讼，这无形中又缩小了司法审查的范围。由于没有明确的立案标准，使得复议机关和法院在决定是否受理教育案件时没有参考的准则，裁量权过大，使得很多应该纳入司法审查的案件被排除在司法大门之外。司法实务中几个有代表性的教育行政案件，如华中科技大学王晓华诉教育部行政不作为案、华中科技大学邹柳娟诉教育部不作为案、孙某状告复旦大学职称评审违法案几乎均被法院以“该行为属高校自主权范畴，系学校内部的正常管理活动，不属于人民法院主管范围”为由而裁定不予受理或驳回起诉。仅从北京市教育行政诉讼案件的受理情况看，很多案件难以进入到诉讼程序，立案庭以案件不属于行政诉讼受案范围为由不予立案的案件比例高达79%。［2］而且，申诉机关与复议机关往往是同一个机关，实践中势必会造成同一个机关针对同一案件根据不同程序作出两个内容相同或相悖的处理决定，严重影响了法律尊严和政府威信。

二、高校教师权益应纳入司法救济的理由分析

(一)高校教师权益应纳入司法救济的必要性

高校素有“学术自由”、“大学自治”等内部裁判传统，以维护高校的教学与科研中心地位，使其独立于政治的干预而促进高校的积极性与创造性。然而，教育权作为现代宪法的主要内容，接受教育已成为公民的基本权利之一。法治社会下的大学不可能也不应该游离于法治之外，因而也就无法避免司法审查问题。我们所应解决的是司法审查的范围和深度问题，也即大学自治与司法干预的平衡问题。长久以来，我国高校在发展过程中出现了行政化、官僚化倾向，学术自由通常受制于行政权力，学术权利与行政权力错位。同时，教师通过申诉等途径寻求救济的方式却常常因法律不健全、程序不规范等制度设计上的缺失而面临权利虚置和救济困境局面。司法审查的缺失，非但不能保障学术自治，反而容易导致行政权的滥用，使广大教师的学术权利和其他权利难以有效保障。［3］随着民主政治的发展，对高校作出的部分管理行为纳入司法审查已经得到越来越多的支持。1998年，田永诉北京科技大学不予颁发毕业证案，成为我国首例高校学生通过行政诉讼得以维权的典型案件，且被最高院登载于最高人民法院公报上向全国推广示范。作为高校的另一部分重要群体———教师也同样应该获得司法的庇护。

(二)高校教师权益应纳入司法救济的可行性

公立高校的行政权力源自教育法律法规的授权，是国家教育权的延伸，高校在行使该权力时身份也转化为行政主体。这是当下行政法界较为统一的观点。高校教师在资格确认、职称评审等方面体现出浓厚的行政色彩，具有行政相对人的法律地位。笔者认为，对于公立高校作出的部分管理行为应界定为行政行为，可以适用行政法进行司法审查，教师不服该管理行为的，有权直接提起行政复议或行政诉讼。

1．公立高校具备独立承担行政责任的条件。教育事务属于公共事务，教育行政主管部门依法对该事务进行组织和管理的权力，属于行政权力。高校基于法律法规授权获得部分管理权，并不能改变该权力本身的性质，仍是一种行政权力。高校能以自己的名义行使对师生的管理权，并能独立承担所产生的法律后果，符合行政主体的基本要求。

2．公立高校的部分管理行为应当纳入司法审查。在数起教师诉高校案中，法院几乎无一例外地以“大学自治”、“内部管理行为”为由否定高校管理行为的可诉性。本文认为，大学自治应当是法律范围内的自治，自治并不意味着不受监督和制约，涉及公民基本权利的“重要事项”应当适用法律保留原则和司法审查原则。我国教育法中的法律保留范围显然过窄，没有把涉及教师基本权利的事项明确列入法律保留的范围，也未在司法审查中予以具体列举。大学自治的核心是学术自由。近年来高校频频出现的学术不端及由此带来的学术惩戒问题、职称评定问题，表面上看是涉及学术领域，法院也借此不予受理。但这些管理行为都涉及到教师的重大职业利益，涉及对教师的荣誉和工资福利等人身权、财产权的影响，内部规则理应上升为行政法规则、宪法规则，该类行为也应接受司法审查与救济。

3．从国际惯例上看，对高校的管理行为进行司法审查，是世界各国的普遍做法。例如，德国认为高等学校应当属于间接的国家行政。［4］(P570)美国法律要求公立高校遵守对公共机构的规定，并允许师生对诸如程序是否正当等问题提起诉讼。

三、高校教师权益司法救济的制度构想

(一)明确高校管理行为的可诉范围

建议适度扩大行政诉讼法的受案范围，并在教育立法中明确规定可以提起行政诉讼的高校管理行为的种类。笔者建议应包括以下几种行为:

1．职称评审行为。从性质上看，职称评审行为应是高校基于法律法规授权所作出的依申请的行政确认行为，对被评审人来说，职称能否晋升，意味着教育行政法律关系上权利义务的改变，直接或间接地影响特定教师的民事权益，包括荣誉权、工资福利等的增减。因此，对职称评审行为不服，应有权提起行政诉讼。

2．奖励、惩戒行为，如教学名师的评定。对于教师的奖惩行为，传统观点认为其类似于国家机关对公务员的奖惩，属于内部行为，不应纳入司法审查范围。其实我们应看到，目前高校聘任制改革方向是人事关系转向劳动关系，高校教师不再具有强烈的依附性、隶属性。即便定位于准公务员身份，未来的立法趋势也将国家机关的内部行为纳入司法审查，而非行政终局。因此，高校对教师的奖惩行为虽属于内部行为，但对于其学术以外的程序和公正问题，仍可纳入司法监督范畴。

3．教师资格确认行为。当下多数高校教师的教师资格认定均属教育行政主管部门的职权范围。在法律定性上应属于行业准入性质的行政确认行为。对此可适用《行政诉讼法》第11条第4项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”条款，高校教师如果认为自己符合相应的标准和条件而行政机关不予颁发教师资格证书，有权以该行政机关为被告提起行政诉讼。另外，依据《教师资格条例》的规定，受国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门委托的高等学校，负责认定在本校任职的人员和拟聘人员的高等学校教师资格。那么被授权的高校对于本校教师的教师资格确认行为同样也应属于司法审查范围。

4．聘任制合同的变更和解除。美国的教师聘任、解聘都有严格的法定程序，包括说明解聘理由并向教师提供陈述和申辩的机会、提前30天通知、听证制度等。教师的法律身份受到法律强有力的保障，学校必须严格遵守正当程序原则，否则会因违反正当程序而被法院判决败诉。［6］我国在这方面立法明显滞后，聘任制的实施依据主要是一些政策性文件，如中共中央组织部、人事部、教育部2000年联合下发的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》、国务院办公厅2002年下发的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》、中共中央、国务院2004年下发的《关于进一步加强人才工作的决定》等。这些规范性文件多是确定了改革目标和原则，提出了总的实施方案和要求，但对于具体程序和监督救济手段并无明确规定。各高校都是结合本校实际情况自行制定细则，如末位淘汰制、评聘分开等。改革的过程中必然会产生很多矛盾和争议，但教师权益的救济却处于真空地带。因此，把聘任制合同的变更和解除行为纳入司法审查，无疑有益于高校聘任制改革的规范化。而且，聘任合同的变更或解除意味着教师身份的改变与存无，对教师权益有着重大影响，唯有纳入司法救济才能更有效地对其权益予以保护。

(二)确立有限审查原则

并非所有的高校管理事项都能适用司法审查，涉及学术判断、学术规则等问题的应遵循学术自由原则，司法不便介入或介入也应是有限的。高校的学术权力和行政权力往往互相交织，在对行政行为进行司法审查时，不可避免地会涉及学术问题。比如职称评定，一方面是学术专家对被评定人的教学、科研水平的评判，一方面是高校基于这种评判所做出的准予或不准予晋升职称等次的行政确认行为。因其高度的专业性，评审专家对专业学术问题的评价，法院应当予以尊重，坚持学术问题不审查原则。司法只能就评审决定是否符合正当程序如学术评判机构的组成、决议的形成过程是否符合相关规定等进行审查，即便出现学术争议，法院也应委托专业的学术机构来鉴定。

(三)法律适用问题

高校基于自治权制定了很多管理性文件，诸如教师职称评审标准、教师奖惩办法等，通常来说，只要不违反国家法律法规，高校制定的管理性文件是有约束力的。尤其对于高校基于行政权制定的规范性文件，依据我国行政诉讼法的相关规定，法院无权予以审查，对于作为被诉管理行为依据的管理性文件，即便认为其违反法律，也不可以判决撤销，而只能做否定评价，并以司法建议的形式向该学校或教育行政主管部门进行反馈。对于合法的管理性文件则可依据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第62条之规定，在判决书中予以引用。