中央与地方财权关联思索

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中华人民共和国成立初期，由于国民党统治后期造成的恶性通货膨胀，导致物价疯长，投机活动猖獗，给战后经济的重建以及社会的安定和人民生活带来了极大的困难。虽然这段历史已经离我们远去，但这段历史所遗留下来的关于中央与地方财政集权与分权的宝贵经验仍然值得我们借鉴，有利于更好地完善我们国家的财政体制。

一、建国初期中央与地方财权关系及其发展

1．1949年－1950年：高度集中，统收统支。建国初期，国家采取了统一全国财政经济管理的重大决策，［1］实行高度集中的财政管理体制。具体表现在三个方面：第一，财政管理权限集中在中央，一切财政收支项目、收支办法、开办标准和人员编制，均由中央统一制定；第二，财力集中在中央，除地方税收和其他零星收入抵充地方财政支出外，其他各项收入一律解交中央金库；各级政府的财政支出，由中央统一审核，按级拨付。地方组织的财政收入同地方的财政支出不发生直接联系；第三，各项财政收支全部纳入统一的国家预算（地方附加除外）。

2．1951年－1957年：划分收支，分级管理。第一个五年计划时期，为了适应大规模经济建设的需要，财政实行分级管理体制。每年情况又有所变化。1951年，国家财政分为中央、大行政区和省三级体制。1953年，国家财政支出，按照企业、事业和行政单位的隶属关系和业务范围，划分为中央财政支出和地方财政支出。1954年实行收入分类分成办法，即将国家财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类。地方预算每年由中央核定，分成比例，一年一定。地方财政的年终结余，由各地在下年度安排使用，不再上缴。

3．1958年：以收定支，五年不变。1958年，中央决定把一大批中央企业下放给地方政府管制。从1958年开始，实行“以收定支，五年不变”的财政管理体制。但出现财政收支不实、地方财权过大和激动财力过大等问题，因此，只实行了一年就停止了。

4．1959年－1970年：总额分成，一年一变。针对1958年财政管理体制执行中存在的问题，国务院规定从1959年起，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，一年一变”的财政管理体制。5．1971－1973年：下放财权，财政收支包干。1970年，为了充分调动地方的积极性，中央决定把大部分企业、事业单位下放到地方管理，这次下放的企业比1958年还要多。与此相适应，财政管理体制也进行了较大的改革。从1971年实行“定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定”的体制，简称财政收支大包干。即每年由中央核定省、市、自治区的预算收支指标，收入大于支出的，包干上缴中央财政（按绝对数包干上缴），支出大于收入的，由中央财政按照差额包干给予补助。上缴（或补助）数额确定以后，一般不作调整。6．1974－1975年：收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干。建国30多年来，为适应政治、经济形势的需要，财政体制进行了多次的改革，也实行过多种办法，总的来讲是围绕集权和分权这个问题变化的，发展趋势是逐渐扩大地方财力和权限。总之，我国财权管理体制的演变过程是根据各个历史时期政治、经济发展情况不断改革和完善的过程。财权体制对于保证各个时期政治、经济任务的完成，保证党和国家方针、政策的落实起了重要的作用。

二、财权由集权至分权的必然性分析

制约和影响我国建国初期至五四宪法时期财政集权———分权的因素主要有以下几方面：

（1）稳定的宏观经济影响财政由集权走向分权。在新中国建立初期，由于新的政权刚刚建立，经济还处于严重的通货膨胀时期，社会经济建设并未全面铺开，解放战争还没有结束。处于这样的社会经济环境下，实行全面高度集中统一的政权管理体制和财政税收管理体制就显得极为迫切而必要了。经过建国初期几年的高度集中的统一管理体制，社会经济各方面得到了全力快速地发展。随着整个社会经济体制框架的建立和宏观经济发展的逐步稳定，地方政府就建设和发展地方经济的积极性和主动性越来越得到显现，因此，这时就需要在中央的统一的管理体制下，适当分权下放给地方政府。

（2）经济发展水平影响中央和地方政府财权的集权与分权。收入增长会促进城市化水平程度和教育水平的提高，随之而来的改变就是会增强地方政府的事权能力，因此，地方政府会随着收入水平的提高要求更多的自治权。从同一历史时期的发展中国家来看，人均收入水平比较高的国家，地方分权的支出水平也相应的会比较高。

（3）财政支出事权的划分作为确立政府间财政关系的逻辑起点也影响着中央和地方财权的集中与下放。建国初期的几年里，由于没有清晰地界定中央和地方政府之间的职能分配，因此基本上形成的是中央“大一统”的财权管理体制，致使中央总是干预地方财政，导致财政支出范围的错位与越位。一些项目的支出责任在中央与地方之间划分不够明确，调整频繁，随意性较大，导致中央与地方的支出责任在执行中经常发生交叉错位。一些应当由中央承担的支出责任，部分交给了地方，一些应当属于地方的支出责任，却由中央承担了。到1956年底三大改造基本完成后，支出事权有了相对合理的、清晰的界定，其他制度安排与之匹配在一起，内在衔接，统筹协调，实现了整个财政体制的正常运转。

（4）新中国成立后，全国部分地区还处于战争状态，基于此，《共同纲领》第40条第二款明确规定：“国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理分担。”即举全国之力支持战时所需，这就要求必须实行高度集中的中央统一管理，实行集权式的中央财权。到1956年后，全国政局稳定，经济快速发展，战时状态解除，举国上下的首要任务和目标为加快速度谋发展，而此时，地方政府发展经济的积极性也较高，但毕竟仍处于计划经济体制，所以还是实行的在中央统一管理财政体制下下放部分财权和事权给地方，以保障地方政治经济的发展。

（5）我国是典型的单一制国家，为了贯彻执行中央制定的方针政策，保证各项行政任务和事业发展计划的完成，加强宏观调控，就必须实行中央的统一集中领导。另一方面，我国幅员辽阔、地区之间情况相差很大，这也决定了中央政府不能管理的过宽过细，必须赋予地方以适度的权利，实行分级管理［2］。

（6）经济体制也是因素之一。1956年底，在按照过渡时期总路线政策实行改革后，我国顺利完成了社会主义三大改造，计划经济体制得以全面建立，与建国初期的经济状况相比，由于经济建设的需要，地方政府有自主建设的要求。这一时期，在中央大一统的管理模式下，部分下放财权和事权给地方。虽然这只是在极小的范围内，但经济的发展要求中央放权已成为一种必要和可能。

综上所述，可以看出影响和制约当时中央和地方财政集权与分权的因素具有多样性，这其中不仅有经济因素、政治因素、历史文化因素、战争状态因素，还有国家政治结构因素、地理文化因素、经济体制因素等诸多因素构成。故而可知，中央和地方财权关系中集权到分权这一趋势有着其多方面的必然性。