小议司法建议的法律成果

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司法建议工作是一项具有中国特色的司法制度和光荣传统。近年来法院系统越来越重视该项工作，2007年3月，最高人民法院下发了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》．将司法建议工作的重要性及地位提升到一个新的高度。因司法建议法律效力的法律规定尚付阙如，相对于司法实践的如火如茶，社会各界的反应不一。

随着司法建议工作的深入开展．其法律效力这一瓶颈问题越来越凸显。基于此。本文在考察司法建议法律效力现实状况的基础上，研究其法律效力问题，并从实然和应然两个角度对其实现机制予以探讨。司法建议法律效力的现实考察我国现行法律中，有关司法建议的规定限于民事诉讼法第一百零三条与行政诉讼法第六十五条，而且仅适用于拒绝执行履行协助义务、拒绝履行判决或裁定的情形。法官法仅在第三十条的奖励条款中提及司法建议。但民事诉讼法第一百零三条未规定被建议单位对司法建议的回复义务。行政诉讼法第六十五条虽规定了接受建议的机关应将处理情况告知人民法院，但未明确不告知的法律后果。同时，上述条文都是规定人民法院“可以”提出司法建议。既非“必须”也非“应当”，亦未规定失职不提司法建议的法律责任。观点集萃。

观点一：司法建议不具有法律效力，也不存在执行问题。学者认为，司法建议仅仅就是建议而已，只具有道义上的宣传、提醒效力。点二：有学者认为，司法建议制度既是司法裁判制度的重要形式之一，也是执行裁判的辅助措施之一，因此具有法律约束力，任何机关都应当尊重司法建议。点三：另有学者认为，司法建议的法律效力体现为一种弱强制力。这种弱强制力同样需要法律的保障．而不是不需要法律规制。@运行实践。在司法实践中，由于法律未明确司法建议是人民法院的一项法定职责，同时由于思想认识不到位、工作机制不健全等方面的原因，部分法院的司法建议工作处于想做就做、想放即放的状态，是否做、如何做缺乏制度上的规范。工作开展不平衡现象较为突出。以笔者所在的江苏省2007年至2009年司法建议发送情况为例，中基层法院该项工作开展总体上差异较大。件司法建议中，被建议单位予以采纳的分别为353、622、958件，分别占当年度发出总数的54．2％、60％、61．7％；被建议单位向人民法院作出书面回复的分别为189、426、502件，分别占当年度发出数的29％、41．1％、32．3％。(采纳回复具体情况见图一)从上述数据可以看出，人民法院发出的司法建议总体上针对性、可行性较强。三年来被采纳的比例不断攀升．且均超出了建议发出总数的一半。但是被建议单位主动书面回复的比例明显低于采纳数，具体落实情况需要人民法院主动回访才能知悉。造成上述现象的原因．一方面与部分司法建议质量不高，针对性、指导性不强有关：另一方面也与被建议单位重视程度不够、司法建议缺乏明确的法律效力、配套保障措施不足有关。

法律效力是法律存在的方式，亦是法律的生命。⑤对被施行对象的权利义务不产生丝毫影响的法律制度形同摆设。最终难逃被裁汰的命运，因此从保障法实施的角度，司法建议应被赋予一定的法律效力。同时，如果因司法建议缺乏相应的法律效力，到了被建议单位后便被抛在一旁无人问津．直接的后果就是司法投入变成了无效劳动．相同的错误和损失在今后还会发生。司法资源和社会资源就会造成相当大的浪费。司法建议受不到应有的尊重，将会大大挫伤人民法院和广大法官继续提出司法建议的积极性，最终使得该项制度无人问津。日渐式微。同时，对司法建议效力的漠视，亦会进一步贬损司法权威，影响社会公众对建设法治国家的信心。

司法建议法律效力的内涵解读司法建议的法律效力是指司法建议所具有的法律上的约束力。而界定司法建议的法律效力为何，需从司法建议的概念、特征以及与相类似制度的比较研究中获得认知。“司法建议是人民法院行使审判权时，对与案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的一些问题，向有关单位和个人提出的合理化建议，其目的在于使有关单位堵塞漏洞，改进工作，完善制度，消除不利因素。”①司法建议具有如下特征：一是作出的主体是人民法院：二是人民法院在行使审判权过程中发现有关问题而作出，且在诉讼的全程均可作出，不受诉讼程序和有关法律时效的约束；三是所涉问题与人民法院案件审理有关联，但不属于人民法院即时予以裁判的范围：四是人民法院作出的参考性的建议；五是实践中已形成常态化、制度化，不是临时性现象或应急措施。司法建议与相似制度如司法裁决、软法等相比较，展示出独特的个性特征，故其法律效力亦较特殊。司法建议与司法裁决。虽然司法建议的作出机关和司法裁决一样也是人民法院，但基于处理范围、发送主体、制作程序、主文的明确性程度等方面的差异，决定了司法建议法律效力的强度要远逊于司法裁判。特别是其不具有对建议事项予以强制执行的效力。首先，从处理范围看，司法建议所涉及的内容虽与案件审理有联系．但不属于人民法院即时予以裁判的范围，只能采取司法建议的形式予以提醒、建议，故其不能受到如同国家权力对审判权运行保障的同等对待。

其次，从发送主体看．相当数量的司法建议是向涉案当事人以外的其他主体送达。其中相当一部分是有关行业主管部门或上级领导机关，内容主要是提请它们履行监督、管理、指导职责，以纠正错误、改进工作，防止类似情形的再次发生。由于被建议主体并未参与审判活动，自然不受司法建议结果的严格拘束。再次，从制作程序看，司法建议的制作过程虽一般经由法院内部的多层把关，大多经过提出一调研一起草一签发的流程，但建议事项主要是在人民法院单方主导下制作的，形成过程不如诉讼程序严密，特别是缺乏当事人之问的对抗。此外，从文书主文的明确性程度看，部分建议所涉问题政策性、专业性较强，有些问题涉及面广且隐藏着错综复杂的利益关系，就此人民法院只宜提出宏观性、概括性、预警性的建议，而不能保证建议内容的确定性和可操作性。司法建议与软法。何谓软法?弗朗西斯•施尼德曾作出经典描述：“软法总的来说是不具有法律约束力但可能产生实际效果的行为规则。”嘿其主要特征为：首先，从主体上看，软法规则的形成主体既可能是国家机关，也可能是社会自治组织或混合组织等。其次，从形式上看，软法的表现形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有规范作用的惯例。再次，从内容上看，软法一般不规定罚则。最后，从效力上看．软法通常不具有国家强制约束力。违反软法规范会受到内部规则的制裁，通常不能起诉或受其他形式的国家制裁(也称作外部制裁)。⑧司法建议主文的执行、落实虽同软法规则一样，缺乏国家强制力的保障。但两者在制作主体、制作形式、责任承担方式等方面存在差异，司法建议的法律效力要强于软法规则。

从上述分析可以看出，司法建议本质属性是一种建议，主要目的是提醒和参谋，其法律效力相较于司法裁决应该是相对柔性的，软、弱的，不强调被建议对象对建议主文的严格履行。故即使设定司法建议的法律效力，也不会导致司法权的滥用和不当干预，更不会形成一种司法万能的局面。但不具有对建议内容的强制执行性，并不意味着其不需要任何法律保障。相较于软法，司法建议的法律效力又是硬、强的，即对特定的司法建议，被建议单位负有认真对待、及时回复的义务如司法建议被采纳，应及时反馈落实的概要情况：如不能采纳或暂时不具备采纳条件的，应及时回复说明理由。如拒不履行上述义务，可对相关单位予以罚款．负领导责任或直接责任的人员应承担相应的行政责任甚至是法律责任。从某种意义而言。被建议对象看待司法建议的法律效力主要是一个态度问题。只要作出一份回复，表明一个态度，就说明其认真审视了自身工作，接受了一次可能有效也可能无效的司法监督。从而实现司法建议制度治病救人、防患于未然的目的司法建议法律效力的发生条件在司法实践中司法建议呈现出多重面相。传统的司法建议书正向多种形态拓展。从形式上，出现了针对不特定对象的具有建议内容的白皮书、蓝皮书。从功能上，司法建议已不限于民事诉讼法、行政诉讼法规定的保障人民法院依法行使审判执行权的几种情形，也不限于普遍意义上的查漏补缺、风险预警式的建议．甚至包括请求有关单位协助人民法院化解矛盾纠纷的情形。通过不同形式的司法建议，人民法院丰富、创新了参与社会管理的方式．拓展了用非强制手段处理社会问题的空间。

那么，是否所有被冠名为“司法建议”的建议均具有法律效力?显然，不同类别的司法建议，其建议主文的明确性程度、可操作性、法律政策依据、解决问题的迫切性等均存有差异。如一律赋予全体司法建议以法律效力，不仅在操作上存在障碍(如对象不特定的司法建议)，而且会不必要地引发司法越权和过度强势之忧(如沟通协调类的司法建议)，从而须限缩司法建议的适用范围和数量，提高司法建议制作的严密性程度。因此，为增强司法建议的灵活性和弹性，应界定司法建议法律效力的发生条件，对不同类型的司法建议差别性地赋予法律效力。就此，法律可以设定原则性的标准，并授权人民法院根据具体情形予以认定。在形式上，人民法院应在该类司法建议书的尾部向被建议单位明确提出回复、反馈司法建议落实情况的要求，指定适当的回复期限，并可在建议书后附有关法律责任的条文。在司法建议书上没有提出相应要求的，则不需回复、反馈。有效运用司法建议敦促被建议对象改进工作，其重要基础是司法建议具有合法性、正确性、必要性。

因此，以下几项原则可作为是否赋予某类司法建议法律效力的标准或条件：

(1)合法性原则，要求司法建议的作出符合法律，不与法律相抵触。这一原则具体体现在以下几方面：一是司法建议依法作出，即该类司法建议是人民法院在案件审理过程中发现有关问题而提出，而非通过其他途径，不构成对其他单位和组织正当行使职权的干预。二是司法建议的内容合法，所提对策建议具有明确的法律政策依据，且对相关事宜的处置属于被建议对象的法定职责范围。

(2)可行性原则，要求人民法院提出司法建议时针对特定的问题．所提对策建议较为具体明确，可操作性强。(3)时效性原则，要求该类司法建议所涉及的问题重要而紧急，需要立即引起被建议单位的重视，否则会造成重大损失，酿成严重后果。

为了理解和把握上的方便。可以对司法建议进行适当的类型化整理。司法建议有多种分类标准，从司法建议的制作缘由以及内容的角度，可将司法建议划分为四类。

(1)预见防范型司法建议。是指人民法院通过分析一定时期的审判执行工作，捕捉、预见到今后一段时期可能引发涉诉矛盾的领域和信息，并向有关方面发出预警及解决问题的建议。如诉前或诉中发现存在影响社会稳定、可能引发群体性纠纷的情形，而向有关单位提出的建议。

(2)纠正改错型司法建议。是指通过对案件的审理执行活动，指出有关单位在工作中存在的问题．提出予以纠正或履行监管职责的建议。如对涉及劳动者权益、消费者权益等民生问题保护不力，需要有关单位强化措施，加以改进的；发现国家机关、企事业单位和其他社会组织在管理体制、规章制度、工作方法等方面违反法律法规、规章或者有关政策，或者存在重大漏洞的：发现涉嫌违法或犯罪的行为而没有被查处的；有法定义务协助人民法院调查、执行的单位拒绝履行相关义务或行政机关拒绝履行生效行政判决、裁定，需要给予相关责任人员行政处理的等情形。

(3)沟通协调型司法建议。是指人民法院在案件审理中或审理完毕后，建议有关单位延伸职能、主动参与，与人民法院协力化解矛盾纠纷的建议。如需要有关单位配合支持人民法院审理执行案件，维护稳定的；诉讼程序结束后，当事人之间的争议未彻底解决，建议有关部门继续处理的等情形。

(4)宏观综合型司法建议。是指人民法院结合某一时期、某一类或几类案件反映出的涉及全局工作的难点热点问题，从宏观角度向有关方面提出系统解决问题的对策建议。如对可能影响经济社会发展大局的某一类倾向性问题，建议有关单位予以充分重视．采取有效措施，积极加以应对的。总体而言．上述四种类型的司法建议中，预见防范型、纠正改错型的建议事项较为明确，在短期内落实具有较大的可能性。且被建议单位就此负有作为的法律义务或不采取相应措施将会造成严重后果，故可赋予其法律效力。而沟通协调型主要是请求有关单位和组织与人民法院合力化解矛盾纠纷，被建议单位不负有积极参与、主动作为的法定职责；宏观综合型建议所涉问题较为复杂宏观，妥善解决需要经过较长时期的周密调研，有的受众众多，所提建议仅仅是司法机关从自身角度提出的一些参考性意见，故不需赋予及时回复的法律效力。司法建议法律效力的实现机制实然状态下的机制完善。

1．质量保证机制。质量是司法建议的生命和价值所在。首先，应加强对法官制作司法建议的技能培训，提升制作能力，使得司法建议具有及时性、针对性、可行性、指导性，易被相关单位和部门接受；其次，应规范司法建议的制作流程．对司法建议的提出、制作、送达等环节作出规定，特别是要建立调研先行制度和院领导签发制度。

2．考核激励机制。高质量的司法建议需要调动广大法官的主动性。增强其责任感，故可规定在审判执行工作中应当发出司法建议的具体情形，并将司法建议工作纳入法官业绩考评，定期开展优秀司法建议评选表彰，以之作为法官年度业绩奖惩以及职务级别晋升的一个重要方面。

3．督促回访机制。司法建议不应一发了之，而应加强督促、回访工作。人民法院可采取听反馈、做回访等形式，适时深入被建议单位，及时了解司法建议的可行性和运行效果，对落实中存在的困难和问题提供力所能及的帮助。必要时．可提请被建议单位的上级领导机关或主管机关督促司法建议的落实。

4．协作联动机制。司法建议制度的顺畅运行，不仅需要法院系统的自身努力，更需要外部环境的优化和良好氛围的营造。人民法院应积极争取各地党委、人大和政府对司法建议工作的支持，力争将司法建议的回复、落实情况纳入检查考核范围；同时需加强与新闻媒体等社会机构的合作，增进社会各界对司法建议工作的理解、配合和支持。应然状态下的制度构建。司法建议法律效力的设定直接影响公民、法人权利义务的行使和承担，根据立法法第八条的有关规定，只能通过制定法律的形式予以明确。故法院自身的尝试、突破以及对外力的借助、求援均是一时之举，法律对此明确规定才是长久之计。就司法建议的立法模式选择，本着渐进式和建构式的不同理念，当前主要有逐个完善式和统一立法式两种观点。持逐个完善式观点的人士建议，通过逐个修改民事、行政、刑事三大诉讼法的方式，并在体例上采取总则规定和专章规定的模式，明确规定人民法院的司法建议权及其法律效力。持统一立法式观点的人士则建议由全国人大制定统一的司法建议法。②笔者赞同统一立法式的意见，因为随着司法建议工作的蓬勃开展以及近年来持续、广泛而深入的宣传报道，统一立法已基本具备实践和群众基础。此外，相对于逐个完善的立法模式，统一立法成本低，也有利于保证法律体系的协调统一。

具体而言，即由全国人大制定统一的司法建议法，其中与司法建议法律效力相关的内容主要包括：(1)明确司法建议的提出主体和权限，使得司法建议工作既是人民法院的一项权力又是一项义务。建议条文：“人民法院在案件审理和执行过程中．发现有需要提出司法建议的情形时应该提出司法建议”。(2)明确司法建议法律效力的发生条件和设定方式。建议条文：“根据合法性、时效性、可行性的原则，人民法院可以对有关工作改进、风险提示等类型的司法建议提出在指定期限内回复落实情况的要求。指定回复的期限为司法建议送达后的1至3个月。”(3)明确违反回复义务的法律责任。建议条文：“被建议单位应当在人民法院指定的期限内予以回复。在指定期限内无正当理由拒不回复的，人民法院除责令其履行回复义务外，可以根据情节轻重对该单位处以1万元以上30万元以下的罚款，并可对其主要负责人或者直接责任人员处以1万元以下的罚款”。