小议我国法院的调解管理v

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内容摘要

本文首先简要介绍了法院调解制度的含义和法院调解的特点，以及我国法院调解与国外和解制度的区别与联系，然后详细介绍了我国法院调解制度在结构性、技术性方面存在的弊端，指出我国法院调解制度从满足当代中国的社会需求，不能弱化，只能完善。之后，重点论述我国法院调解制度完善的方案，在这中间作者也注意分析了法院调解制度的真正完善不仅依赖于这一制度本身的完善，还取决于相关制度的进展。

在社会主义市场经济迅猛发展的今天，我国的民事权益之争日趋复杂化、多样化，以调解的方式妥善处理各类纠纷案件，对于化解社会矛盾、快速调节经济关系，预防和减少诉讼，增强人民内部团结，维护社会稳定具有判决结案方式所不可替代的优越性。然而在审判方式改革不断深化的今天，有的法院提出“强化审判、弱化调解”的改革思路，片面强调快审快结和当庭宣判率，重判决与轻调解的倾向已经显露。近年来，中国公民权利意识增强，开始出现过分依赖诉讼的倾向，法院压力倍增。因此，在深入法院改革的过程中，我们仍应提倡多做调解工作，以调解的方式解决各类民事纠纷，同时注重对调解机制的改革与完善，而不是对其弱化或忽视。

关键词：法院调解诉讼法民事审判

在我国现行的民事审判制度下，调解作为人民法院处理民事纠纷的基本方式，在民事审判工作中发挥着重要作用。随着我国政治经济体制改革的不断深化，人们法律意识的不断提高和司法公正呼声的高涨。法院现行的调解制度已经暴露出许多问题，我国调解主导型的民事审判方式已经遇到了严竣的挑战。法学理论界提出了许多改革方案加以完善。笔者试从法院调解制度及其改革、我国法院调解制度基本模式的选择，相应制度涉及的改革问题及发展问题谈一下看法，与大家商榷。

一、我国法院调解制度的概念及特征。

所谓法院调解制度，是指在诉讼过程中，当事人在法官的主持下，经过说服教育，双方当事人自愿达成协议，解决纠纷的一种诉讼制度。法院调解是我们党领导下的人民司法工作的一个优良传统。

法院调解是我国民事诉讼中的一项重要制度，是指在法官的主持和协调下，双方当事人通过自愿协商、达成协议，经人民法院认可，以终结诉讼活动的行为。法院调解有二层含义：其一是说，法院调解是一种诉讼活动，人民法院的法官在审理案件过程中，对当事人进行法制宣传教育和思想疏导工作的活动。其二，法院调解是人民法院依照民事诉讼法的规定进行诉讼活动，行使审判权、审理结案的一种方式。法院调解与人民调解、行政调解、仲裁调解和劳动争议仲裁调解等调解相比，又称为诉讼中的调解，而后者则属于诉讼外的调解。规范我国现行法院调解制度的，主要由1991年《民事诉讼法》和最高人民法院有关司法解释构成。《民事诉讼法》第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”将调解确立为民事诉讼的一个基本原则，是我国民事诉讼立法所特有的。《民事诉讼法》第八章(第85条至第91条)规定了调解程序，主要内容有调解的原则、调解的方式、调解协议、调解书的制作以及调解终结的条件。《民事诉讼法》第155条规定二审法院审理上诉案件，也可以进行调解。《民事诉讼法》第180条规定在调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的情况下，当事人可以申请再审。1992年，最高法院制定《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》（下称《适用意见》），对调解制度作了细化。1993年，最高法院分别制定《第一审经济纠纷案件适用普通程序开庭审理的若干规定》和《第一审经济纠纷案件适用简易租序开庭审理的若干规定》。关于普通程序，在“开庭前的工作”和“法庭辩论后的调解”部分均规定了调解规程；而在简易程序25个条文中，有7条涉及调解，体现了“即审、即调、即判”的特点。1998年最高法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，仅在第20条对简易程序中的调解进行规定。1999年制定的《人民法院五年改革纲要》则未将调解制度纳入改革范围。此外，司法解释还将和解纳入法院调解范畴。《民事诉讼法》第51条规定：“当事人可以自行和解。”该条是作为当事人的诉讼权利规定的。《适用意见》第191条规定，经当事人要求，法院可以将和解协议制作成调解书发给当事人。

我国法院调解制度具有以下特点：1、调解是我国民事诉讼的基本原则，调解贯穿于诉讼的各个环节，包括再审。2、调解以自愿、合法、事实清楚和分清是非为原则。3、法官在调解中居于主导地位。4、调解人员与审判人员是同一名(或几名)法官。5、调解协议必须经法院审查确认。6、调解书经当事人签收后，与判决书具有同等法律效力②。

二、现行的法院调解制度与我们司法改革所追求的价值趋向已相背离。

（一）司法公正与效率呼唤调解制度改革。

我国随着社会主义市场经济体制的建立和完善，法治时代的到来，全民族整体素质的不断提高，与世界司法体系的接轨，司法公正和效率已经成为各项司法改革的根本目标，由于我国法院长期以来，实行调解主导型的调解制度，虽然现行《民事诉讼法》已经修改为坚持自愿.合法的调解原则，但部分法官未真正正确领会民事诉讼法的精神实质，未能按照民诉法的规定进行调解，审判实践中仍然出现诸如“强迫调解.违法调解.久调不绝”等问题。这些问题在各地不同程度地存在和发展，影响了法院的执法形象，阻碍了我国实现司法公正的步伐。另外，调解权与审判权两种权利同时由同一法官行使，导致了调解过程中，调解功能的扩张和判决功能的萎缩，在深层次上，又造成了民事实体法与程序法对法官审判活动的双重软化，导致了审判效率低下，审判不公正等恶果。最高人民法院曾多次指出要正确理解调解的含义，要把调解同判决同等看待，调解不成要及时判决，以维护法律的严肃性。促进审判效率的提高。

（二）我同民事诉讼模式的逐步建立，现行制度已与其不相适应。

我国传统的民事诉讼模式既不是纯粹的对抗式模式，也不是纯粹的职权式模式。而是一种强权式诉讼模式，其主要特点是：整个诉讼过程由法官主持，法官处于主导地位，当事人处于被动的地位，这种诉讼模式强调国家职权的实现，而忽略了对当事人诉讼权利的保障，不能充分发挥当事人的积极主动性。随着我国审判方式改革的力度不断加大，我国目前的诉讼模式采取集职权主义与当事人主义相结合的原则，法官坚持诉讼当事人平等和审判效率原则，杜绝职权干预，充分保障当事人的诉讼权利。讼争在双方当事人之间展开，法官始终处于中立地位，使当事人及社会公众深刻地悉知诉讼程序的公正性。而现行的调解制度，调解由主审法官主持，法官集调解权与裁判权为一身，法官在庭前接触当事人，既容易发生强制调解的情况，又可能发生在处理案件时先入为主，影响对案件的公正裁判，不利于人民法官中立裁判和当事人诉讼权利的保障。

三、针对现行调解制度与我国民事审判方式改革不相适应和存在的问题。

法学理论界提出了诸如废除调解制度，调解职能从人民法院分离出去等改革观点。笔者认为，对法院调解应坚持正确的态度，既要充分发挥调解制度的优势，又要克服其不足，不能搞“一刀切”。在相当长的时期内，作为我国长期审判实践总结和验证的调解制度，应当在相当长时期内仍成为法院裁判方式的组成部分。主要原因是：

（一）从我国的国情和法院调解制度的历史发展过程来看其存在的价值。

我国法院调解制度起源于革命战争时期的“马锡五审判方式”。所谓“马锡五审判方式”就是指实行巡回就地审判，把审判与调解相结合起来。这是由当时解放区的条件所决定的，总起来讲我国的法院解调制度经历了三个历史发展阶段，第一阶段是“调解为主”阶段，这个阶段是我国调解制度的起源阶段。第二阶段是称之为“着重调解阶段”，这在1982年通过的《民事诉讼法（试行）》对我国的诉讼调解制度作出具体的规定：“人民法院审理民事案件应当着重进行调解，调解无效的应当及时判决”。这就是着重调解原则，这个原则肯定了诉讼调解的成功经验，又对诉讼调解制度进行了改进。第三阶段称之为自愿和合法基础上进行调解，现行民事诉讼法既在程序上要求达成的调解协议是当事人的自愿，不是当事人违心的产物，还要求符合实体法规范的要求③。上述我国调解制度三个阶段的发展和完善，每个阶段都与其当时的政治经济形势相适应，促进了我国司法制度的完善和发展。这样的特殊的司法制度的确立和存在，是我们国家由中国共产党领导和实行社会主义制度所决定的，具有鲜明的国特色。

（二）在法院审判实践中，调解与判决相比较具有诸多优越性，并且有的优势是判决无法达到的。

首先，调解可以提高审判效率，因为调解制度在程序上具有相当大的灵活性，可以使法官在办案时节约时间和精力。第二，调解是一种较为省力的结案方式，对于有些案件按照《民事诉讼法》规定不需要制作调解书的案件，由于调解书不需要对所认定的事实和适用的法律作出详细的分析和严密的论证，写起来比判决书要相对容易。第三，调解可以使法官回避作出困难判断的阶段，特别是对于有些案件在证据认定，适用法律上认为较为困难的案件，极大的减少了办案的难度。第四，调解案件极大地减少了二审法院的工作量，判决案件可能引起当事人的不服，提出上诉就存在使上诉案件增加，二审法院审判任务加大。第五，调解案件可以增加办案的社会效果，因为大部分调解案件当事人均能息诉，不会把当事人之间的矛盾转移到法院身上，使法院工作陷入被动④。

四、调解制度本身存在的优势，应当成为法院裁判方式的重要组成部分，我们在进行审判方式改革中，应当坚持对现行调解制度加以完善和发展，加强与审判方式改革的相辅组成，并结合其它国家和地区的经验。使其更具有操作性和实用性，并对法官的行为予以限制和监督。保证司法公证和提高司法效率。

（一）以现有法院立审分离体制确立为契机，在疑难.复杂案件中设置庭前程序，将调解限定于审判过程的某些阶段，杜绝调解中的司法不公现象。

我国人民法院五年改革纲要，针对审判工作的特点，实行立审.审执.审监相互分离，使得法院内部各个部门之间形成相互监督的审判流程管理模式。大立案.精审判.强执行的基本构想已在实施之中，根据法官在审判流程中的职能的不同和其能力和水平的差异，应当有立案法官.预审（庭前）法官.裁判（庭审）法官的划分。立案作为法院重要职能部门，赋予并充分发挥其职能，对于确保司法公正和提高审判改革都具有至关重要的作用。大多立案庭目前具有送达诉讼文书.排期开庭等职能，我们应当设想在审判体制改革中，应当赋予立案法官调解的职权。将非疑难案件调解程序限定在立案程序中，在确保当事人自愿.合法的原则下，由立案法官主持调解，对于保证法院调解的公正性和效率的发挥有着重要作用。这一设想的基本模式是这样的。立案法官在审查立案之后由送达组送达诉讼文书和到庭传票。再由其专门设立的调解组进行调解工作，主持双方当事人在互谅互让和合法基础上进行协商，弥合当事人之间的分歧，弱化矛盾，能够达成调解合意的，即将此案以调解方式结案，不再向裁判法官移送案件。若不能达成调解协议，则将此案排期开庭并移送裁判法官予以审理。当事人经过立案法官主持的调解程序，各方当事人对于此案的事实和法律适用应当已经有一个明确的认识，并且能够缓和双方的矛盾，以后对裁判法官的裁判工作的配合程度会进一步加强，在一定程度上减少了判决案件中造成矛盾激化的可能，甚至对于执行工作也会有比较好的影响。需要注意的是，对立案法官调解的次数和时间均应有明确的限制，防止久调不决，影响司法效率的提高①。

对于经立案法官未能调解成的疑难复杂案件，为了提高开庭审理时裁判法官全面.准确地查清案件事实，确定应适用的法律，应当设置庭前程序。但为了防止裁判法官过多接触当事人，形成先入为主的偏见，影响公正裁判，应当设置主持庭前的法官，我们一般称之为预审法官。在预审法官主持下，各方当事人及其人交换.出示与案件相关的证据.信息。我们认为，庭前程序除有以上职能外，还应赋予预审法官在当事人之间证据，信息交换出示后，运用法律主持对各主当事人及诉讼人进行调解的职能，这是仅对于疑难.复杂案件而言，法院所主持的最后一次调解，一方面因为庭前程序中的调解是在双方证据均已开示的情况下的调解，具有相当大成功的可能。另一方面，由预审法官主持调解，防止“强迫调解”和“久调不决”的现象发生，使调解案件更加公正。预审法官若调解不成，裁判法官则应按照《民事诉讼法》的进行开庭审理和判决。法院调解按以上程序进行，实质上是将调解制度进行了再次分配和优化，既能有效避免法官既是调解者又是裁判者造成当事人违心作出选择，又避免因不限制了调解的范围，扩大了判决的范围，使审判效率有所降低的局面。

（二）结合国外的成功经验，将诉讼和解制度引入我国审判制度领域，以弥补限制调解所带来的问题。

诉讼和解制度是指发生于诉讼过程中以当事人合意解决民事纠纷的诉讼纠纷解决方式。这种制度在国际上是通行的，从国外经验看，诉讼和解的结案率是很高的。诉讼和解制度的引进，应当是作为弥补开庭审理阶段之后法院调解制度的空白。但应结合我国国情加以改进，不能照搬照抄。

诉讼和解与我国的法院调解区别在于是法院主动主持下引导双方当事人达成合意，法官在调解中占有主要地位。而诉讼和解则是法官不再主动提起调解，它包括一方面是双方当事人自行和解，另一方面是一方或双方当事人主动请求法官主持和解，但法官在诉讼和解中只起组织作用，不再主动提出和解意见，或向一方或多方当事人作和解工作，而让当事人之间来决定是否和解，法官在和解中不起主要作用，或只起通知组织作用。结合我国国情，我们认为我国诉讼和解应按以下程序进行。第一，当事人在庭审中和庭审后均可等待诉讼和解，双方当事人还可以在主审法官之外选择法官组织和解。第三，主审法官对双方当事人自行和解协议经审查认可后，制作诉讼和解书。第四，对于诉讼和解书不能反悔，如有意见双方当事人都只能申请再审。若诉讼和解不成，应马上继续原来的审判程序。这样运作诉讼和解制度既在诉讼中保持了长期以来我国审判制度中法院调解的特点和优点，又在一定程度上克服了调解本身的缺陷和不足。但必须应当注意，诉讼和解在诉讼程序中的地位必定是辅助的，而不是主导的，这样定位使得诉讼和解从根本上失去了影响塑造民事审判程序结构的潜在功能。

（三）充分利用诉讼外调解制度，在案件进入诉讼程序前，将大量能够调解的案件利用人民调解和行政调解等予以解决，使法官精力公正裁判，促进法院调解制度的改革与完善。

诉讼是以国家强制力保证实体法实施的程序制度，审判是它的核心内容，在任何削弱或替代审判因素的存在都有碍于发挥这一制度的最大效用，都会对司法公正产生不利影响。无论如何改革法院调解制度都不可能完全避免调解制度中存在的问题。在目前我国基本国情下，单纯限制调解制度，而法院审判人员数量和素质不可能显著提高，大量的案件无法及时得到处理，这无疑会带来灾难性后果。因此，我们在推进法院调解制度改革的同时，还必须充分发挥人民调解和行政调解等诉讼外调解方式，人民法院要抽出专门的人力物力帮助基层组织和各级行政机关建立非讼化调解机构，定期培训调解机构中的调解员，使他们能够正确合法的调解民间纠纷，使大量的纠纷在诉讼外予以解决，减少法官调解案件的数量，使法官集中精力审判案件，而不是把主要精力放在调解案件上。极大地避免法官在调解案件中出现的司法不公和审判效率低下的现象，树立人民法院在群众中的公正执法形象。

中国的法院调解制度是一种连接着传统与现代的社会机制，它既是我们文化的象征，又曾经被视为我们走向法治社会的负担。当代中国正经历着从传统社会向现代法治社会的转变过程，转型期的社会需求呈现出复杂的特征，当代的中国人既有对现代法治理念的向往，也还保留着“息讼宁人”的传统观念，正是这样一种融合了现代性与传统性的社会需求决定了法院调解制度在当代中国继续存在的合理性。民事司法改革的推行，不可避免地会涉及司法理念、本土实践与域外资源三方面关系的调适问题。中国的民事司法改革如要取得成功，不仅应当明确地提出既符合中国国情又顺应世界潮流的改革理念，以之指导改革的实践，而且也应当以批判的眼光研究、借鉴各国的民事司法改革，使中国司法改革的伟大实践置身于各国民事司法改革的潮流之中⑤。另一方面,社会主体传统观念与现代司法制度之间需要一个磨合的过程，这客观上也要求法院调解作为一种促进法制“可持续性发展”的机制而在当代中国继续存在。与时俱进的社会需求决定了法院调解制度与当代中国的契合性，但同时它也要求我们正确认识并不断完善法院调解制度。

要深刻理解法院调解在民事审判中的独立价值，坚持并不断完善这一制度，在审判工作中，对法院调解实行有效监督，避免出现随意调解、强制调解和久调不决等问题，规范法院调解活动有序进行，坚持调解、判决并重原则，在实践中应尊重当事人的意愿和案件的实际情况，“宜调则调”，“当判则判”，既要防止草率下判、当调不调，避免强制调解、久调不决，确保法院调解工作的健康发展。总而言之，要结合我国国情的实际完善我国调解体系，符合依法治国和以德治国并举的策略，有利于使各种调解制度有机地衔接起来，消除存在的弊端，更好地发挥调解制度所具有的“解决纠纷、化解矛盾、增进团结、维护稳定”整体效用。

现阶段，建立科学的法院调解机制，促进我国的审判方式改革，以保障司法公正.提高司法效率为目的，积极推进依法治国进程，是法学理论界和司法界的共同努力方向。随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，科学.公正.高效的司法体制将呈现在人们的面前。

参考文献资料

①王冲：《规范法庭调解之我见》，载于《上海审判实践》，2003年第4期。

②柴发帮：《民事诉讼法学》，北京大学出版社，1992年版。

③常怡、贺彰好、郑学林：《中国调解制度》，重庆出版社，1989年。

④杨荣新：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版。

⑤常怡：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社，1994年版。