检察制度的正当性分析

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近年来,具有中国特色的检察制度理论研究硕果累累,呈现出繁荣景象。然而,理论研究的课题大多停留在对现行检察制度进行剖析和论证的层面,对涉及检察制度深层次的问题少有探讨。检察基础理论研究的滞后已经不适应检察事业发展的要求。为了构筑中国特色检察制度理论体系,由中国政法大学诉讼法学研究院主办、吉林省辽源市人民检察院承办的中国检察制度原理研究学术研讨会于2007年7月28日至30日召开。来自高等院校、科研机构和司法实务方面的学者专家60多人参加了会议,与会代表就中国特色检察制度原理研究进行了交流和研讨。

一、研究中国检察制度原理的必要性

与会者认为,对中国检察制度原理的研究就是要解决中国检察制度的正当性问题。我国宪法第一百二十九条规定:“人民检察院是国家的法律监督机关。”第一百三十一条规定:“人民检察院依照法律独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”同时,在民事、行政、刑事等部门法律中,都明文规定了检察机关依法对诉讼活动进行监督的内容。也就是说,从宪法和法律规定的层面上,完全能够找到我国检察制度和检察权的充足的法律依据。但是,中国的检察制度既不能效仿大陆法系国家的模式,也不能照搬英美法系国家的做法,其合理性在哪里?由此,需要通过探寻潜藏在法律规定背后的法理,论证中国检察制度的合理性问题。与会学者专家力图从国家权力模式、国家权力制衡、公共利益、人权保障、公平正义、统一法制和正当程序等多个角度,对中国检察制度的正当性问题进行了积极全面的探寻。

中国政法大学樊崇义教授指出,对中国检察制度原理研究是解决检察制度的本源问题,即中国检察制度的法理基础问题。目前,我国社会正处在民主法制的转型时期,国家的民主法制建设促使法学理论界对中国特色检察制度原理的研究刻不容缓。民主法制的转型主要表现:一是理论上对民主法制转入哲理性探讨,即理性化思考;二是法学研究的思维方法也在逐渐转变。以往,主要是拿来主义,注重对西方国家的法律制度和法学理论进行移植;现在,法学理论界的主要任务是立足国情,在借鉴的前提下,解决“洋为中用”的问题。检察制度研究就是要解决如何构建具有中国特色社会主义检察制度理论体系的问题。对中国检察制度原理的研究关乎中国检察制度建设和检察事业发展的大局。因此,法学理论工作者要肩负起这一重大历史使命。河南省焦作市人民检察院检察长种松志认为,对检察制度原理的研究是完善检察制度的基础性工作。目前我国正在进行的司法制度改革,对检察制度建设提出了更高的要求,为此不仅要加强对检察制度合法性的理论研究,更要拓展对基础理论研究。消除近年来一些学者对检察制度的种种质疑,也需要在理论上予以解答和回应。原理研究的目的就是为构筑中国检察制度寻求理论支撑和依据,其中,正当性是根本问题。方法论是认识和改造世界的根本方法的理论。法学研究也离不开方法论的指导。法学方法是研究法学理论和技术的方法,而后者通常又包括法律解释、法律推理和法律思维所运用的方法。研讨会期间,与会者就中国检察制度原理的研究方法,也提出了很多建设性的意见和建议。

吉林大学法学院闵春雷教授认为,在研究方法上应该从整个诉讼理论和立法完善上着眼,应当拓展视野,不仅要对现行检察制度的正当性进行研究,更重要的是要推进检察制度和相关诉讼制度的完善,因此,研究的视野必须科学全面,不能仅仅局限于检察机关的部门利益。研究的内容应该进一步拓展,检察制度原理研究应包括最基本的理论,是带有基础性的原点性问题,是相关问题研究的出发点。综观目前的检察制度研究,主要内容仅仅涉及到检察机关的活动原则,如“公共利益”与“人权保障”,等等。建议将检察制度的基本范畴纳入原理研究的范围,对检察权的理论基础,检察制度的价值、功能等问题进行深入的研究。吉林大学法学院教授徐岱认为,法律应和国家的政治体制一体。就我国而言,必须坚持在中国共产党领导之下的检察制度。关于检察机关的法律地位,可以概括为两点:一是国家的法律监督机关,二是具有司法职能的国家机关。检察原理研究应该解决的是正当性问题,即为何会出现具有中国特色的检察制度。上海市普陀区人民检察院检察长周骏如认为,原理研究要贯穿一条主线,破解两个难题。一条主线是,中国检察制度原理研究是以中国特色社会主义理论为指导,以宪法为依据,以现状分析为基础,以中国检察制度的性质、职能、机制等需要解决的重大问题为主要内容。破解两大难题:一是检察制度理论研究的难题。之所以开展中国检察制度原理研究,主要是因为过去对检察制度基础理论研究较差,理论界意见分歧较大。因此,需要从理论上证明中国检察制度的合法性、合理性和科学性。二是检察制度的实践难题。必须承认我国现行的检察制度尚存诸多弊端,而检察机关现行的运作模式很难消除这些弊端,原理研究就是要针对制度运行中暴露出的问题,不断总结和完善检察制度,更好地指导检察工作。

二、检察机关法律监督权的性质

我国宪法和基本法律规定人民检察院独立行使法律监督权,但是,检察机关的法律监督权在国家权力结构中的地位怎样?它和国家立法权、行政权和司法权的关系如何?它是一种独立的国家权力吗?这些问题都是与会者争论的焦点,也是检察制度原理研究的重要内容。

中国政法大学博士研究生陈惊天认为,在我国的政治生活中存在着四种权力,他将检察机关的法律监督权置于和国家立法权、行政权、司法权相平行的第四种权力,即国家权力的“四权说”。而深圳大学法学院副教授左德起认为,应该从实证的角度研究我国的权力模式,比如我国的检察监督权是否具有服务性,即服务于国家、社会和人民的性质。

种松志检察长从权力制衡原理论述检察权在国家权力中的地位。他认为,从来没有永恒不变的国家权力,也没有一个永恒不变的国家权力划分标准。诉讼历史是权力不断演化的过程。在这个过程中,检察制度和权力制衡有着深厚的历史渊源。从一定意义上说,检察权是权力制衡发展到一定阶段的产物,并随着权力制衡思想的发展而发展。从检察权产生的历史来看,控诉权首先是私权利,然后转化为公权力。检察权除了对审判权、侦查权进行制衡外,还对其他国家权力发挥制衡作用。在我国,主要通过职务犯罪侦查、检察建议等方式实现。从世界范围来看,检察权对其他国家行政处分权的制衡主要通过参与行政诉讼的方式进行。在美国,检察官可以对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提出诉讼。在英国检察总长代表国王、代表公共利益,可以主动对行政行为实施司法审查,还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。在日本,检察长可以作为公益代表人提起行政诉讼。从总体上看,我国并没有建立起完整的检察权对行政权制衡的机制。由于没有行政公诉权,检察机关不能够对行政违法行为进行有效的监督,一方面客观上滋生了行政权的滥用,另一方面使检察机关的法律职能不能全面彰显。为了防止行政权的滥用,必须赋予检察机关行政公诉权,从而强化检察机关的宪法定位。世界各国的权力模式是多元的,应该在对各种权力模式比较研究的前提下,从我国的人民代表大会制度中寻找检察机关法律监督权的合理性。华东政法大学副教授王戬认为,必须在我国的国体和政体的框架内,才能正确理解我国检察机关的宪法地位、检察权的内在属性、检察人员的职责和中国特色检察制度的内涵。权力分立是权力协调的一种精神,而不是作为一种模式。我国的“一府两院”权力构造不同于西方的三权分立,在一元化权力结构下,检察人员的根本职责应该是对法律的一种强势监督,其他职责只是根本职责的派生和具体实施途径。在我国,因为检察机关的法律监督权涉及的国家权力较多,争议的内容也最庞杂。同时,我国检察机关的公诉权、抗诉权和法院审判权之间,不因法律监督关系而存在实质的冲突,监督过程就是各种国家权力之间的协调过程。

中国政法大学副教授吴宏耀认为,法律监督权应该在我国现行宪法的政治框架内进行设计,没必要提出“四权”的问题。我国的国家机关在行使国家权力时各有分工,这种分工实际上表现为各种权力之间的关系,法律监督权是诸多国家权力中的重要权力,应该强化检察机关的外部监督和具体监督。(1)在我国宪政体制下,全国人大及其常委会是宪法、法律监督的最高机关,但是,其工作方式决定了它自身无法开展经常性的具体的监督。虽然,我国的司法机关、行政机关内部也存在一定的监督制度和手段,但是,内部监督无法克服其自身必然带来的妥协性。(2)地方和部门保护主义现象,严重影响了我国法律制度的统一性。(3)在宜粗不宜细立法指导思想的影响下,我国的立法过于粗疏,为执法裁量留下了非常大的空间,这种立法现状和执法环境,需要强大的外在法律监督。从权力性质上,检察监督权是一种程序性权力,它只是负责指出问题、提出问题,而最终的实体性判断仍需其他机关作出。我国现行的检察监督权主要表现为三个方面,即通过追诉犯罪进行刑事法律监督、通过民行抗诉进行民行审判监督,以及通过纠正违法通知提出检察建议。

三、中国检察制度的监督性

在长期的检察实践工作中,检察机关一直在发挥着法律监督者的作用。但是,监督性能否成为我国检察制度的特点呢?对此问题与会者意见分歧很大。

最高人民检察院法律政策研究室副主任王守安对我国检察制度的特点进行了较为全面的论述,认为我国检察制度具有“以法律监督为中心,多种功能”的特性。辽宁省辽源市人民检察院检察长王文生认为,应将监督性作为中国检察制度的特征之一。种松志检察长总结我国检察制度有三大特点,即监督性、司法性和独立性。中国政法大学顾永忠教授认为,监督权不是一级国家权力,监督权是权力之间的国家权力。监督权不需要再监督,否则循环监督不能成为监督。同时,监督不能等同于制约,监督必须具有强制性,并且只能自上而下。目前检察制度原理研究要解决的问题是,我国检察机关的监督权包括哪些内容,批捕权、起诉权、不诉权是否是监督权的表现形式等。

吴宏耀副教授认为,我国的检察制度深受苏俄检察制度,尤其是列宁检察监督理论的影响,通过列宁的相关文献可以看出,社会主义检察制度的诞生,自始与社会主义法制统一的使命联系在一起。列宁曾经指出,检察机关只能是独立于地方政权并以苏维埃国家名义行使监督权的国家检察机关。但是,值得注意的是,中国的检察制度在制度设计上仍然表现出中国特点。(1)我国的检察机关只负责法律监督,尤其是对违法犯罪的追究;(2)在宪法定位上,我国的检察机关是最高权力机关监督之下的专门法律监督机关,更不是唯一的监督机关;(3)在监督方式上,检察监督并非绝对的、自上而下的“领导性监督”,而是有限的、平行的“制约性监督”。

中国政法大学讲师张中博士认为,诉讼监督是检察监督的中心内容,主要是指检察机关在刑事诉讼中对公安机关、人民法院以及监狱、看守所等刑罚执行机关的诉讼行为合法性实施监督。现行刑事诉讼法规定人民检察院依法对刑事诉讼实行监督,并规定了侦查监督、审判监督、执行监督等内容,目的是希望检察机关通过对侦查权、审判权、执行权的专门监督来达到约束权力和保障权利的目的。但是,立法者在明确刑事诉讼监督机制的同时,一方面忽略了作为监督者的检察机关同样也需要监督的问题;另一方面在诉讼监督的程序设计上欠缺合理性,以至于检察机关陷入看似具有优越于公安机关、人民法院和其他司法机关的超然地位,实际上难以切实完成监督任务的尴尬境地。具体而言,影响检察监督有效性的程序性缺陷体现三个方面:(1)事后监督和书面监督方式导致检察监督效力大打折扣。(2)诉讼参与人针对非法行为的申诉、控告权难以落实。(3)对在诉讼监督过程中发现的违法侵权行为,缺乏相应的程序性法律后果的规定。

对于人民检察院的诉讼监督权,张中博士认为,目前我国很少有学者从分权与制衡的角度进行分析,这主要是受到刑事诉讼法第七条与第八条规定内容的影响。一般认为,第七条规定,“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责、互相配合,互相制约”体现了我国刑事诉讼中的分权制衡关系。而第八条规定,“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”,则是在三机关分权制衡关系之外,附加于三机关的另一种关系。有学者甚至对这两种关系的区别进行了详尽的论述,比如认为二者产生的基础不同、表现形式不同、作用形式不同、运用程序不同,并提出混淆二者关系弱化检察机关的监督者的地位的观点。这种观点过分夸大了检察机关在刑事诉讼中的地位,将检察机关人为地凌驾于公安机关和人民法院之上,将检察监督置于诉讼程序之外、之上,从而打破了公、检、法机关诉讼关系的平衡,并招致“谁来监督监督者”的诘问。从实践的角度来看,这种一味强调检察机关在刑事诉讼中优越地位的观点,不但没有增强检察监督的效力,相反,由于这种监督外在于诉讼程序,缺乏诉讼化形态,其效力是有限的。刑事诉讼法第八条是对宪法规定的“人民检察院是国家的法律监督机关”的贯彻,但是人民检察院对诉讼的监督并非独立和外在于诉讼程序,其监督职能应通过公、检、法三机关之间的权力合理分工以及诉讼程序的合理设计获得实现,只有这样,才能既保证诉讼结构的平衡,有利于切实落实检察机关对侦查、审判执行活动的监督,保证其监督效力。换言之,人民检察院的诉讼监督只有在公、检、法三机关分权制衡的机制下、内化为刑事诉讼程序的一部分,才能充分发挥作用。