论行政法问题反思与重构

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摘要:中国的行政法治建设取得了巨大的进步，但仍嫌不足并有待完善。本文从行政立法、行政组织法、行政行为法、行政程序法和行政监督法五个方面，对中国的行政法制度，进行了具体的分析和检讨。提出中国行政法制度所存在的主要问题，并进一步论述了具体制度的构建或重构。

关键词:中国行政法问题反思与重构

行政法作为宪法的实施法，调整着广泛而重要的社会关系，其与国家权力、公民权利息息相关，担负着保障行政权的有效行使和保护公民、法人和其他社会组织的合法权益两方面的法律使命，在我国的法律体系中有着极其重要的地位。但是，中国行政法发展起步较晚，加之社会的迅速发展进步，各项制度突显出诸多不足之处，在此有必要对中国行政法制度进行认真的反思和检讨。

一、中国行政立法制度目前存在的主要问题反思

我国当前的行政立法的数量、质量明显有所提高，并达到了一个新的水平。但由于我国正处在新旧体制转换时期，立法工作难免受到经济发展程度、社会历史环境、封建主义残余观念、全民族的民主与法治意识水平、社会管理事务繁杂、行政立法主体较多、立法者的知识素养等方面因素的影响，从而使我国现行的行政立法存在着一些问题。基于“实现和增进公民基本权益”、“依法立法”和“法制统一”这样的国际社会普遍认同的行政立法的基本原则的角度[1]，考察我国行政立法法的现状，目前主要存在以下主要问题：

（1）立法的统一性在个别领域正在遭到破坏。立法的统一性指的就是符合宪法。具体地说，首先是一切法律、行政法规和地方性法规的内容都要符合和服从宪法规定的原则；其次是一切法律、法规都要与宪法保持协调的关系，要随着宪法或其中某些条款的制定、修改或废止而相应地制定、修改或废止；再次是最高国家行政机关和一定的地方国家权力机关必须按照宪法规定的立法权限行使立法权，而不能超越。法制统一的这一宪法原则，在《行政处罚法》关于处罚设定权的规定方面得到更进一步的明确规定。《行政处罚法》是全国人民代表大会根据现行宪法的有关规定制定的，是我国行政处罚领域关于行政处罚的设定和实施方面法律效力层级最高的一个规范性文件，处于基本法地位。但是明显违背《行政处罚法》的《国务院关于劳动教养的决定》及《补充规定》，直到今天也未通过法律程序予以废止，依然有法律效力。这不仅是对立法统一性的破坏，更是对有法必依的社会主义法治要求的破坏。

（2）有些法律规范的条文自相矛盾，适用的结果反而侵害了公民的基本权利。行政法规范由于多数是由行政机关代表国家、以国家名义确定的人们行为的准则，其与公民的利益最为密切相关，因此在制定规范时，对规范条文的语言使用应有特别严格的要求。然而，现行的行政法规范在语言的使用上距立法的语言要求确有一定的差距，有些规范条文在表达上甚至存在着严重的问题。这种自相矛盾的规范条文在实践中的危害是相当大的，因为适用的结果往往导致拆迁当事人的申请裁决权和起诉权等宪法所赋予公民的基本权利被剥夺，理论上不仅与“实现和增进公民基本权益”、“依法立法”的行政立法原则相悖，实践上也损害了政府的“法治”和“公正”形象。

（3）规范的清理工作明显滞后。行政法规范的清理，是指我国有权制定行政法规范的国家机关，在各自的权限内对过去所的行政法规和规章进行审查，确定哪些法律、法规、规章已全部或部分

不适应现实需要，应予以全部或部分废止；下位法律规范是否与上位法律规范存在抵触，发现抵触，应尽快修正；同一层级的法律规范之间是否有不合谐或相互矛盾处，要力求合谐并消除矛盾。对行政法规范进行清理的目的在于克服现行立法的混乱，防止一些国家机关和个人利用过时的或互相冲突的法规作为其违反或规避现行法律规范的借口或根据，保障改革开放和市场经济建设的健康发展。而我国行政法的清理工作，明显存在着法律、法规、规章的修改、废止的速度跟不上立法速度。任何法律、法规、规章都应随着社会政治、经济、文化等实际情况的变化而不断发展变化，适时地进行立、改、废；下位法律规范则要与上位法律规范适时地保持立、改、废的一致。这是法的稳定性与适时变化性的辩证统一，也是社会主义法制统一原则的必然要求。

依法行政的前提条件是要有法可依，而“可依”的法必须要统一、明确，互不抵触，“必依”时正确适用法律才有保障，从而实现国家的行政目标。针对行政法目前存在的问题，在此建议：①中央立法机关应根据“依法治国”、“尊重和保障人权”的精神，通过立法程序，立即废止《国务院关于劳动教养的决定》这种限制人身自由的行政法规。②有立法权的国家机关应依据“维护宪法和法律的尊严”、“维护国家法制统一”的政策方针，组织力量，制定规划，加速法规的清理工作。尤其我国目前正进行国家行政机构体制改革，原有的中央政府各部委或改组合并，或取消，作为行政部门规章这一层级的立法主体和执法主体均已发生了重大变化。为顺应这种变化，就必须尽快理顺行业管理关系，加速行政规章的清理工作，以保障机构体制改革顺利、深入地发展。③宪法中关于法律位级的效力原则、法理学中特别法优于普通法、新法优于旧法的思想原则应当以司法解释的形式作出明确具体的规定，如此，对于正确适用法律才能产生法律性的指导作用。④注重立法技术方面的研究，在追究法律责任方面既要明确具体，又要避免疏漏；在具体规范的表述方面，一定要注意逻辑关系的运用，在立法上是有积极意义的。

二、关于行政组织法存在的问题及重构

行政组织即行政主体，依照宪法的规定,行政机关是权力机关的执行机关,它必须遵循职权法定的原则,而不能行使法律没有授予的权限。这部分内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等表现出来。行政组织法还要对行政机关的机构设置和相互关系，行政机关的层次与规模、编制与人数，行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。这些都由行政组织法加以规范，以避免主观随意性。我国目前已有两部重要的行政组织法，即《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的地方政府组织部分。这两部法律对规范国务院和地方政府的职能和组织，起到了重要的作用。但多年的实践也证明,长期以来,我国行政机关职权不清、政府职能转变不力、机构臃肿、人浮于事、编制膨胀等问题始终未能解决。对我国行政组织法的现状进行了分析，行政组织法制度存在以下主要问题：

（1）行政组织法制度不够系统、完备。行政组织涉及整个国家行政组织体系，包括行政机关和行政机构的纵的系统和横的结合。因此，行政组织法体系应包括不同层次、种类的法律规范共同构成统一、协调的系统。但我国现有的行政组织法距建立完备行政组织体系的要求相去甚远：①在中央政府组织立法方面，除了《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》外，缺乏对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和议事协调机构等统一的组织法和组织条例。②尚未确定一部调整中央行政组织与地方行政组织关系的《中央与地方关系法》，使有关中央政府与地方政府之间的行政职权的划分和行使缺乏严格的法律规范。③在地方政府组织立法方面，除了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，缺乏对地方各级人民政府的组成部门、直属机构、办事机构等职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。

（2）已有的行政组织法制度不够完善。现有的行政组织法未能按建立现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，未能对中央到地方各级政府的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则作出明确的、科学的法律界定：①有的行政组织法的内容过于简单、粗疏：如现行的《国务院组织法》共11条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条本身也没有任何实质性的内容，只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。这不利于推进和保障国务院职能的转变。②有的行政组织法的内容过于庞杂：如现行“地方组织法”将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。③有的行政组织法缺乏有效的监督条款，导致行政组织的职能配置、内设机构和人员编制方面的有法不依现象，违法者不必承担法律责任，也没有相应的机构进行监督。

健全和完善行政组织的法律体系，是一项复杂、艰苦的系统工程，需要从思想、理论、实践几个方面进行努力。加强对行政组织法的研究，掌握现代行政组织法的发展趋势，将行政机构的组织、职能、编制法制化,加紧健全和完善行政组织方面的法律制度。在这一过程中,有几个问题需加以注意：①机构的设置、界定和权能问题。这是我国目前存在问题较多的一个领域,例如国务院各部门的机构设置和权限划分问题。法律没有规定国务院的内部机构如何设置。由于缺少法律依据,实践中普遍存在职权不清、权限交叉重叠的现象，造成资源的极大浪费。②编制问题。1982年国家机关工作人员数目曾缩减为1200万，但仅仅过了几年就迅速增加到了4000万。对此，可以考虑单独制定行政机关编制法，主要规范两项内容：一是行政机关人员的总定员。每一年度经总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定,原则是总数逐年减少或持平,但不能增加,由全国人大控制总数。二是对编制的管理,要加强程序的控制。可以规定行政机关在内部调整人数时,要经历编制的提出、审查、论证和批准的程序，尤其是论证程序。通过程序控制编制,并规定随意扩大编制的法律责任。日本在这一方面有相当成功的经验可资借鉴[2]。③公务员制度方面的问题。从广义上说,公务员也属于行政组织的范畴。各国对公务员的管理都是通过法律进行的。在我国，1993年国务院制定了《国家公务员暂行条例》。我国的公务员制度已经试行数年,积累了比较丰富的经验,实践也迫切需要进一步完善公务员制度。将《公务员暂行条例》上升为《公务员法》的条件应该说已经成熟。

三、关于行政行为法的面临的问题及完善

行政机关依法行使权力，管理公共事务,直接或间接产生一定法律效果的行为,统称为行政行为。基于行为的适用范围,行政行为可以划分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为即行政立法行为，上述以有所论述。具体行政行为又称行政执法行为,其涉及的范围更广,法律制度也更多。下面略述适用较广泛的法律制度及其存在的问题。

（1）行政处罚制度。行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人和其他组织予以行政制裁的制度。1996年通过的《行政处罚法》确立了处罚法定、处罚适当和听取意见等法律原则和程序,它适应了我国建立市场经济体制的需要,将行政处罚纳入了法制轨道,使我国成为世界上制定此项法律的少数国家之一。《行政处罚法》的颁布施行对我国行政法制建设意义重大,但这不意味着它完美无瑕。有学者从行政处罚法的立法观念、时效及相关制度、简易程序中的举证问题、“一事不再罚”原则的内容、听证制度的适用范围及操作等方面指出行政处罚法的立法缺陷。这对完善行政处罚制度以及《行政处罚法》实施细则的制定均有一定的意义。

（2）行政许可制度。行政许可是行政机关根据公民、法人和其他组织的申请,以书面证照和其他方式允许其从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格和能力的行为。作为一项法律制度,它发挥着维护经济秩序和社会秩序、保护资源和生态环境、促进经济发展、保障公民权利等多方面的功能,但是因其常与收费联系而含有经济意义,往往成为行政部门的生财之道。由于我国尚无统一的行政许可法,行政许可制度在适用范围、实施机关、程序及监督等方面因缺乏有效的引导和控制而存在一系列问题,甚至出现了一定程度的混乱。因此，应当对许可的方式、程序作出统一的法律规定,以杜绝利用年检、登记检验等措施收费的行为;严格限制许可适用范围,严禁规章及以下规范性文件设定许可制度；加强监督，明确许可机关及被许可人各自的责任。

（3）行政强制制度。行政强制包括强制执行、强制措施和即时强制三项制度。在我国,由于法制环境落后，行政机关的决定很难得到执行，常常需要采取强制措施。在行政强制领域,现行做法是以申请人民法院强制执行为一般原则，以行政机关自行强制执行为例外。例外是指只有在法律授权的前提下，某一特定行政机关才在某一具体领域享有行政强制执行权，否则,就要申请人民法院强制执行。难点在于强制执行权如何在人民法院和行政机关之间以及行政机关系统内部进行分配比较合理，到目前还未有定论[3]。在行政强制措施方面,行政机关要取得行政强制措施权,一般也要有法律、法规的授权。这些制度共同存在的缺陷是法律、法规极少对这些权力的行使规定具体严格的程序,而程序正是这些权力合法、正当行使的基本保障。

四、行政程序法制度的反思与构建

行政程序法是规范行政机关为达到行政目的而必须经历的步骤、方式、时间和顺序等过程的法律规范的总称。行政程序法大致包括三个方面的内容:一是行政立法的程序,二是行政机关作出具体行政行为的程序,三是对行政行为进行司法审查的程序。我国已经制定了《行政诉讼法》,司法审查的程序业已规范;行政立法的程序则由《立法法》规定。因而我国的行政程序法将以规范行政机关作出具体行政行为的程序为主要目标。鉴于中国目前对行政程序研究的实际状况，制定统一的行政程序法尚有一定的困难。目前立法计划是先就行政许可、行政强制和行政收费等进行单独的立法，其中规范的重点是各类行政行为的程序，待条件具备和时机成熟时，再制定统一的《行政程序法》。1989年之后,我国行政立法成果显著，许多重要的行政法律制度已经建立和健全起来。但我们也应该意识到，还有一些制度尚需要进一步建立和完善，中国行政法律创制的道路还很漫长。至于如何监督行政机关，使已经建立起的法律制度在实际生活中得到落实，使各级政府都能做到依法行政，切实保障人民权利，建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，其任务就更为艰巨。

五、关行政监督制度现状和存在的问题

行政监督是国家监督体系中最主要的组成部分之一，世界各国都有一套行政监督方面的法律制度。行政系统内部的监督,包括上级对下级的层级监督和行政系统内部的专门监督。我国《行政复议法》所建立的行政复议制度，可认为是层级监督的一种专门形式。一切侵犯公民权益的具体行政行为，除行政机关作出的行政处分或其他人事处分决定外，都可以通过复议途径寻求救济。不仅如此，公民、法人或其他组织认为行政机关侵犯其权益的具体行政行为所依据的规章以下的其他规范性文件不合法时,也可以一并提出审查申请。同时，在行政复议中,复议机关不仅可以对该具体行政行为的合法性进行审查,也可以对其合理性进行审查。在专门监督方面，由审计机关和监察机关负责专职的监督工作。已制定的《审计法》和《行政监察法》为审计机关和监察机关的监督行为提供了法律依据,并构成了专门监督的法律制度。

行政诉讼和国家赔偿制度是司法监督的主要内容，它们是行政监督体系中最强有力的法律制度。行政诉讼俗称“民告官”，是通过法院对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查的制度。经过十年的实践,我们也发现《行政诉讼法》存在许多问题,法律本身的预期意义与所产生的社会效果相比反差较大。实践中，行政相对方不敢告、不愿告、“告也无用”、“民不与官斗”的观念仍在流行。究其原因，现有的立法保障仍然比较缺乏。虽然近年来我国相应出台了《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律法规，加强了对行政相对方合法权益的保障和对行政机关行政执法行为的约束，但仍显不足。最高人民法院颁布的关于行政诉讼法的司法解释总结了十几年来的实践经验，若能切实贯彻执行，将大大推动行政诉讼制度向前发展。

作为行政监督制度的另一个重要组成部分，国家赔偿法建立的行政赔偿制度是行政诉讼制度的继续和发展。从实践情况来看，国家赔偿制度方面还存在较多问题，需要进一步的完善。这些问题主要有：①赔偿范围问题。关于国家赔偿和补偿的问题，尽量由国家承担责任的严格责任原则，甚至结果责任或危险责任的原则已成为世界各国为之努力的共同目标。然而,我国的国家赔偿法确立的是违法原则，这就大大地缩小了国家赔偿的范围。并且，在赔偿范围方面采取了列举主义，这对于公民的权益救济来说是不够充分的。②赔偿责任问题。现行国家赔偿法所确立的违法责任原则,也不能说不符合我国现阶段的国情。但从给予公民更加充分的救济的角度出发,我们应对现行法有关违法责任的规定予以尽量宽泛的解释。从立法的角度,我们应该为从违法责任原则向无过失责任原则的转化而努力。只有这样,才能真正实现宪法规定的对公民权利和利益的充分救济,才能真正坚持和实施依法治国方略,最终实现法治国家的宏伟目标。③赔偿不到位与惩罚性赔偿问题。目前，赔偿不到位现象较为突出：一是在赔与不赔之间，尽可能不赔；二是即使给予赔偿，其赔偿的额度也是极为可怜的，仅是一种象征性的赔偿；三是一些赔偿规定被架空。为了解决赔偿不到位的问题,我们是否可考虑建立惩罚性赔偿制度,加大赔偿力度,即赔偿数额应大大高于所造成的损害,从而防止和减少行政机关的违法侵权行为的发生。

结语

综上所述，当代中国行政法制建设在立法、司法、执法、守法等诸多环境迅速变化、无限发达的新形势下,无论从总体上研究,抑或从局部上探讨我国行政法制建设的有关法律问题,都将是我国行政法制建设领域不容回避、不容忽视且亟待做更深层次研究的崭新课题。因此，通过对中国行政法律制度的反思和检讨，以期建立和完善中国行政法律体系行政法制度，既要体现人民的意志和要求、符合社会发展规律，同时也应当是体现行政管理规律、有利于保护公民权利、提高行政效率的法律规范，从而提高立法质量，维护法制统一。

【参考文献】

①王学辉：《市场经济条件下行政法学的新视野》,载于《现代法学》,2000年第6期。

②吕风太等著：《编制法研究》,科学出版社,1992年12月版,第27-84页。

③龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社，1995年版，第325页。

中国行政法制探微》，载于《求是学刊》，1999年第4期，71-73页。

⑤应松年、薛刚凌：《行政组织法与依法行政》，载于《行政法学研究》，1998年第1期，第18—19页。

⑥罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社,1996年版，66页。

⑦杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》，法律出版社,2000年，17页。

⑧应松年：《中国走向行政法制探索》，中国方正出版社，第347页。

⑨曾丽洁：《市场经济与中国行政法律制度的模式》，载于《湖北大学成人教育学院学报》，2002年4月第20卷，第2期，7-10页。

⑩丁邦开：《21世纪中国行政法的改革与发展趋势》，载于《上海财经大学学报》，第3卷第4期，35-40页。