人民调解制度发展完善探究论文

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摘要：建设一个和谐、稳定的社会主义法治国家是党和国家提出的发展目标，也是全社会的共同期待。它要求我们适应新的社会结构、利益、矛盾的变化，认识和把握新形势下和谐社会建设的特点、规律和发展趋势，实事求是地分析法治建设与维护社会稳定工作中存在的问题，有针对性地建立一套解决矛盾和化解冲突的长效机制，而完善人民调解制度尤其必要。

关键词：完善人民调解制度构建和谐社会

一、完善人民调解制度是构建和谐社会的必然要求

改革开放二十多年来，司法部门在维护改革、发展、稳定方面发挥着越来越重要的作用，法治建设的巨大成就勿庸置疑。但是，在社会转型、体制转轨、企业转制的背景下，各种社会矛盾与纠纷在法律层面上的表现较以往任何时期都更加突出，在传统社会纠纷解决体系和社会治理方式趋于失效之际，诉讼成了人们解决纠纷的最主要途径，“诉讼爆炸”，案件数量剧增，司法机关有限的资源只能疲于应付，单纯依靠法律手段的社会效果不理想。同时，诉讼成本过高，司法机关解决纠纷、平衡社会利益的能力与人民群众的期望之间仍有差距。大量的纠纷如果不能被合理、规范、系统、实效的机制所消融，一些非正常的渠道（如：请愿、群体性事件等）就会应运而生，从而危害社会稳定。社会多元化和文化多元化要求纠纷解决手段的多样化，诉讼只是最后的手段，在解决各类纠纷时应当优先考虑其他非诉讼方式。

调解作为一种纠纷解决的非诉讼方式在我国的法制史上一直占有重要地位，在改革开放初期也是如此。根据法律年鉴的资料统计，在20世纪80年代，我国调解与诉讼的比例为10：1（最高时达17：1）。在美国，向法院起诉的案件中有90%-95%都是通过调解等方法加以解决或在审判前撤回的。面对着“诉讼爆炸”的挑战，1998年美国通过了《替代纠纷解决法》，鼓励成立民间调解组织和“社区调解中心”。古今中外的实践表明，调解具有重构国家与社会，民间秩序与国家秩序关系，消减法治危机和增进纠纷解决的多样性等重大作用。因此，要构建社会主义和谐社会，就有必要建立起以调解为主的纠纷解决机制，逐步实现纠纷解决方式的社会化，而不是司法化或行政化。根据主持调解的主体和机构划分，调解应包括民间调解（当事人和解）、法院调解、行政调解、行业调解、人民调解等等。本文主要以人民调解制度为研究对象，探讨该制度对构建和谐社会的重要作用。

（一）人民调解制度的历史沿革

人民调解制度起源于历史上的民间调解，是在对旧的民间调解进行扬弃的基础上逐步形成与发展起来的。用调解的方式平息民间纠纷在我国有很长的历史，最早可以追溯到西周时期，当时官制中设有“调人之职”，“司万民之难而谐合之”，即设有专门负责调解事务的官员。此后历经各朝各代，直至民国，调解一直在基层社会生活中发挥着“平诉息讼”、“以德教化”的作用。人民调解制度萌芽于第一次国内革命战争时期，最早是在广东海丰农民运动中产生的，农会设立的仲裁部，行使调解职能。新中国成立后特别是改革开放以来，人民调解制度得以较快发展，人民调解委员会作为基层群众性组织的法律地位及其主要职能被宪法等法律、法规所确认，使“调解”在中国不仅成为一种纠纷解决的技术或方式，更成为社会治理的一种制度性或体制性存在。

（二）人民调解制度的法律社会学分析

在法律制度的选择与构建时运用社会学方法，可以让我们把看似纯粹的法律问题，置身于宏大的社会背景中去考察、评估和判断。从社会学的角度来看，分化和整合是人类社会的两个恒久不变的主题，目前，中国社会多元利益的分化与社会分层随着社会转型已经凸显，计划经济下的单一格局被打破，呈现出社会结构、社会利益多元化的趋势，人的差别与多样性前所未有地增加。“差别?对立?冲突?妥协”，是社会矛盾与纠纷产生和消弭的合理轨迹，最终使不和谐状态归于和谐状态。因此，和谐社会应当是在相互冲突的多元社会利益中的整合、协调的过程，是一种人与人和平共处、有序互动的社会模式。这也是法治较为发达国家的经验总结，“英国法治的成长表明，自由法治只有在各种异质要素相生相克、共存共荣的多元社会中才能形成并得以维续”。和解是一种基于不同利益角度的合作，而以人民调解为主要载体的第三方调解，可以能动地调整社会冲突，引导当事人采取和解的方式来达成妥协，将相互冲突的价值诉求引向理性的、健康的发展方向，营造宽容、和解、共生的社会生态。社会学研究表明，依靠外力形成的社会秩序并不稳定，真正的和谐是由内而外的，需要社会成员共同价值观的内化，从而实现自觉和自律。

（三）人民调解制度的法律经济学分析

法律经济学的代表人物、1991年诺贝尔经济学奖获得者科斯认为，能使交易成本最小化的法律（制度）是最适当的法律（制度）。另一位芝加哥学派的大师波斯纳认为，“效率既正义”，法律对正义的诉求不应以损害效率最大化和财富最大化为代价。“无论审判能够怎样完善地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”诉讼高成本（包括时间、金钱的损耗以及内心焦虑等）会挫伤人们参与诉讼的积极性。而且，法制的运行如果耗费了过多的司法资源，就涉及到资源的重新配置问题，涉及到工作重心的转移问题。目前，我们通过诉讼解决纠纷的投入太多，代价太大，成本太高。而人民调解具有灵活、便捷、不收费等特点，具有把解决纠纷工作“重心前移”的明显特征，具有覆盖社会各方面的网络组织优势，在矛盾排查、预防、化解、控制等方面具有不可比拟的独特功能，更加符合效率原则。对于当事人来说，人民调解是免费的，更有利于降低社会交易成本。

（四）人民调解制度的法律文化分析

四十多年前，费孝通就曾一针见血地指出，如果不了解人民怎样去应用，不在社会结构、思想观念上加以改革，“单把法律和法庭推行下乡，结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊端却已先发生了”。目前，很多学者也开始探讨法律的“表层化”问题，指出了当前法治建设中“重视形式，忽略法治的社会根基”的弊端。这些分析指导人们要把各种制度建构在社会土壤之上，即将“纸面上的法律”转化为“生活中的法律”，其中一个重要的理论渊源来自对中国传统法律文化的认识。

人民调解制度的产生和演变深受我国传统文化的影响，是“和合”法律文化的产物。传统的儒家思想把“和谐”秩序作为法律的最高境界，“无讼”成为最理想的社会状态。当然，这种传统思想也带来了法律虚无和个性受抑等副产品。改革开放以后，在法治建设的进程中，法律的繁荣和诉讼的勃兴改变了人们“耻于争讼”的传统思维，对社会发展起到了积极的推动作用。但同时应当看到，现代司法大多移植并借鉴西方传统，其缺点是刚性有余而柔性不足，强调个性而缺乏对社会整体和谐的关注。对于伦理性的传统社会来说，有些司法理念在中国（尤其是在农村）存在着水土不服的现象。许多老百姓并不清楚也不关心法律是如何规定的，他们更重视人际关系，“冤家宜解不宜结”的观点还是被普遍接受的，因此，人民调解委员会这种群众性自治组织对他们还是有吸引力的。而诉讼的直接后果可能是使维系人际关系的情感纽带被割裂，这种局面也许是普通老百姓最不愿意看到的。非但农村的熟人社会如何，城市的陌生人社会其实也需要一种法律与道义上的归属感。改革开放所带来的巨变使生活在城市中的许多人原本封闭和谐的生活圈子发生了很大的变化，社会凝聚力涣散，人们的疏离感、孤独感增加，陌生人之间遇到纠纷时如果没地方讲理，矛盾更容易激化。而人民调解组织作为社会冲突中的安全阀便会及时、有效地成为当事人宣泄情感、谋求社会认同的渠道。从这个意义上说，人民调解制度根植于中国的文化基础和社会土壤，即便在现代社会，它还是有着旺盛的生命力。

、人民调解工作的现状与制约瓶颈

长期以来，我国的人民调解工作在解决纠纷、维护社会稳定方面发挥了积极的重要作用。但是，随着改革力度的不断加大和市场经济条件下利益格局的不断调整，社会发展进入矛盾多发期，纠纷也呈现出和以往完全不同的特点，传统的人民调解工作，无论是在观念、制度、组织机构上，还是在队伍素质、工作方式上都暴露出一些不适应之处。

一是组织定位不准，人员角色混乱，缺乏公信力。根据法律规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。然而，现在的调委会基本上推动了应有的群众性、自治性，调解过程中的行政化手段占据着重要的位置，政府指导实际上蜕变成政府主导，许多地方领导仍将其视为政府的一个派出机构，工作理念与方法不符合社会化、自治性的要求，在一定程序上制约了人民调解工作的整体推进，也直接影响了社会公信力。目前，从事人民调解工作的人员几乎都是身兼数职、角色混乱、立场不清，很多调解员具有的官方身份难以取得调解工作所必须的中立地位。

二是组织机构建设状况不理想。由于受到人员、经费、自治水平等因素的制约，人民调解的组织机构很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性的要求，基层人民调解组织普遍缺少经费、缺少设施，使许多工作无法有效开展。

三是人民调解工作的方式方法滞后。传统的调解手段和方式已经不能适应当前社会矛盾纠纷新的变化。目前大部分调解员专业知识水平低，在从事调解工作的时候，仍主要依靠个人经济与威信，靠“和稀泥”、“套交情”来解决纠纷，没有针对纠纷的不同类型来适用法律或相关政策，使一些纠纷久调不决。

应当看到，构建社会主义和谐社会对人民调解工作提出了更高的要求，只有不断突破人民调解工作发展的“瓶颈”，才能使人民调解工作在新的历史时期发挥应有的作用。

三、改革和完善人民调解制度的对策

我国的人民调解制度经历了一个曲折的发展历程。在计划经济体制下，调解的政治功能遮蔽了其解决纠纷的功能，人民调解制度更象是政府行政管理的一种手段。调解作为一种社会机制，本身也有一个适应社会的发展而发展的问题，因此，必须坚持与时俱进，大胆改革创新。

（一）转变理念，淡化行政色彩，正确处理好政府指导与人民调解组织自治之间的关系。在提倡“小政府、大社会”的今天，政府的行政管理职能会更加理性、有限，非政府的群众性组织在弥补国家与社会、社会与个人之间真空地带，有效缓冲社会矛盾冲突等方面的作用愈来愈被人们所认识。因此，我们应该通过改革，逐步还人民调解组织以本来面目，使人民调解真正成为基层群众自我管理、自我约束的纠纷解决方式。

（二）积极探索人民调解工作的新模式。人民调解制度的改革不能再走行政化的老路，而应以提高工作实效为出发点和归宿。其中，涉及到政府与人民调解委员会合作模式选择的问题，政府应逐步“淡出”具体人民调解工作，在帮助人民调解委员会完善制度、提高组织自治水平的前提下，通过签订“服务合同”或责任书等形式委托社会组织来开展。同时，通过市一级政府成立人民调解工作指导委员会来实施宏观管理，主要负责制度规划目标、协调政府各部门、监督检查、绩效评估等等，不介入具体纠纷的调解，让调解员放手开展工作。比如，上海试行的首席人民调解员制度便是有益的尝试，其通过江苏街道组建的“首席人民调解员李琴工作室”与街道办事处签订工作责任书的方式来进行运作，制定详细的工作目标，街道办事处为“工作室”开展工作创造条件。这种责任书明确了政府和人民调解组织的关系，保障了专门经费和专门力量，取得了实效。

（三）通过专业化、社会化、规范化的改革，提高人民调解组织的公信力。传统的人民调解方式已经不能适应新形势的要求，人民调解工作必须走专业化、社会化、规范化的道路。所谓专业化，即专门从事人民调解工作，而且人民调解员必须要有一定的法律或社会工作背景，受过专业培训，具有丰富经验。所谓社会化，就是要充分调动社会力量参与矛盾纠纷的化解。所谓规范化，就是加强对人民调解协议书法律效力的认定程序等制度建设，完善人民调解工作的各项规章制度。当然，人民调解组织公信力的提高，最终还要靠调解员社会地位的中立性以及调解工作质量的提高来实现。

（四）发展和创新人民调解组织形式，拓展工作领域，探索人民调解工作方式的多样化。要结合城市与农村的不同地域特点以及矛盾纠纷的不同种类，对辖区工作对象进行细分，实现调解手段与方法的多样性变革。

（五）以人民调解整合各类非诉讼调解，并通过人民调解与法院诉前调解和行政调解的衔接，实现优势互补。目前的非诉讼纠纷解决渠道是多方面的，因此就有一个整合、协调、衔接的问题。上海、深圳开始尝试直接将人民调解引入法院的审前调解，一些人民调解员参与庭审，在有些案件中，法官委托调委会来调解。北京西城区人民调解员进驻公安派出所，实现治安、民间纠纷联合接待调处。这些有益的探索必将为人民调解工作的新发展带来新的动力，也为人民调解统合其他调解、为人民调解工作的立法奠定实践基础。

总之，程序社会的建设需要一整套适应社会发展变化趋势的机制作为支持，人民调解制度的改革与完善无疑将成为其中的重要一环，在这个方面，我们任重而道远。