我国法官制度发展完善研究论文

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我国的司法体制改革进入了一个新的时期，法院队伍、审判方式、司法程序以及职业化建设等诸多方面的改革面临选择。在探索的过程中，有必要澄清一些观念，统一部分认识，奠定必要的理论基础，这对于在现有体制下，通过自身的呼吁和努力，创造较为有利的舆论环境，为司法改革的深入发展势必产生不可估量的作用。其中，关于法官制度的完善既是贯彻社会主义法治理念的必严要求，也是构建公正、高效、权威的社会主义司法制度的基本保障。

法官制度是国家司法制度的重要组成部分，是否有完备的法官制度是国家法治化程度的判断标准之一，其前提和基础就是法官的职业化问题。所谓法官的职业化，主要是指法官之所以为法官的资格、条件是什么，他们的选任标准和程序是什么，这些资格、条件、标准和程序是否有助于法官独立地行使国家的审判权，[①]进而推动公正、高效、权威的司法制度目标的实现。遗憾的是，我国长期以来缺少关于法官制度的基本构建，虽然1995年《法官法》的颁布施行规定了例如法官的任职条件、考核、培训、工资保险福利以及退休等内容，向着真正意义上的法官队伍职业化建设迈出了重要的一步，不过，客观分析，其不够全面、起点偏低、缺乏理论支撑、难以形成完善的体系，部分规定有欠科学性，反而形成了制度上的瓶颈。

一、当前我国法官制度存在的问题

（一）法官的任职

1、任职资格。法治水平相对较高的国家，对法官选拔制度无不采取十分严格的态度。英美法系国家和大陆法系国家的侧重点不尽相同，英美国家的初任法官都是资深律师，大陆法系国家的初任法官则需要经过较长时间的考试和培训。[②]我国多年来进入法院的方式是大中专院校毕业生毕业后分配进入法院担任书记员（还有少部分的军转干部），经过一定的年限或法院系统内部的考核后晋升为法官。1995年《法官法》对法官任职资格的要求，仍未大幅度提高，等同于甚至低于对国家公务员的要求；在年龄上，只要求“年满二十三岁”；在专业知识和专业素养方面，只要“高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满二年的”，都可以任命为法官。

而对于在《法官法》施行前不具备这一条件的审判人员，还可通过培训，以培训的方式解决审判人员的“法律知识”问题。从2002年开始，书记员晋升为初任法官必须通过国家统一司法考试，总算是有了一个统一的门槛。[③]可是把住了法官的准入关，但如果没有进入法院大门即使是通过了司法考试，也不可能进入法官的行列，所以实际上能否进入法院工作成为能否当上法官的最重要条件。一方面是各大学不遗余力地培养着大量法科毕业生，一方面行政性的人事编制和录用程序很少量的吸收人力资源[④]，晋升法官的选择余地局限在法院内部。2002年，最高法院提出法官职业化建设的总体规划，将全国法院系统工作人员分为法官、法官助理、书记官、司法行政以及司法警察五大序列，面向社会从符合条件的人员中选拔法官。此项改革设想无疑会极大地推动我国法官制度的建设步伐，但在具体实施过程中还存在许多的障碍。比如，法院现有冗员的安置问题，录用法官的身份问题，与律师等行业待遇差距无法吸纳优秀人才的问题，几大序列之间的流动问题，等等。

2、法官编制。根据最高人民法院近期公布的数字，我国法院系统现有正式在编人员约31万，其中具有审判职称的法官21万左右，而真正从事着审判工作的仅有15万左右。简单的讨论我国的法官人数在总人口中所占的比例与其他国家的横向比较没有太多的实际意义。各国的司法制度和法律传统不尽相同，美国有发达的审前程序和ADR纠纷解决机制；德国的法院体系层次细密、机构庞杂；日本社会历来有厌诉传统故而案件的数量有限。单纯从数量上看，八千分之一的人口比例与每个法官人均每年30、40个案子相比效率偏低，但是这并没有考虑到地区差异，东西部不平衡的因素。在经济较发达地区和中心城市，法官每年审判的案件数量几倍于西部地区的法官，甚至有的法官最多需要承办七、八百件，如此算来法官的人数就远远不够了。具有法官职称却不从事审判工作或者根本不能从事审判工作的人员在法院队伍中占了大量的比例是审判资源的极大浪费，如何理顺这一问题，使法官真正成为“法官”是必须解决的课题。虽然法官任职的条件失之于宽松，但法官员额的增加并不能由法院自主决定，[⑤]法院录用一名法官和录用一名后勤人员从国家定编的角度讲性质都是一样的。按照目前组织人事制度，法院改革可以确定法官员额，可以将不从事审判的法官职称免除，但不可能扩大法院的编制，不可能让这些失去法官职称的人员“下岗”，这是司法权行政化一个基本表现。

3、法官等级

我国于1998年评定了法官等级，从首法官到初级法官共分为四等十二级，如此的划分与其说是法官等级的确立，还不如说是行政级别的改头换面，行政化和官僚化问题并没有实质的改变。从设立的目的上讲，法官的等级是法官个人身份与地位的象征，也是能力的证明标志，等级越高的法官应当越博学多才，判断是非的能力也应该越强，任法官职务时间的长短对于培养法官的能力帮助在通常的数学统计上是成正比的。但目前的评定办法并不是主要以任法官职务的时间长短和业务能力为依据，评定标准的基础是行政职级的年限与现任的行政职务。同一级法院法官的职位是从院长一直到助审员的等级序列设置的，而且每一个职位均有与之相对应的行政级别。法官职业不同于行政机关或军队，是一种反等级的职业，这种细密、繁琐的等级制度并不利于法官的独立品格。在法院内部对待考核、评定、晋升、工资奖金核发等等更习惯称呼某某人是处级审判员、科级审判员，难道一个正局级审判员比一个副科级审判员在判决书的署名上效力更高吗？贺卫方教授曾尖锐的指出“目前推行的这一套法官等级制度在追求与行政官之间区别的背后，显示出制度设计者既想表现行业特殊性，却又难以超越行政管理的惯常思路的尴尬情形”[⑥]是有一定道理的，至少在现阶段法官等级制度的设置形式上的象征意义要远远大于实质上的意义。客观的说，我们的法官等级制度空有法官等级划分的形式，而缺少象英美法系国家法官的精英型选拔和平等性待遇，也缺乏象大陆法系国家高淘汰率培养和严格职业技能训练的内容精髓。

（二）法官的待遇

我国法官总体待遇普遍很低，这是理论界、实务界早就在大声疾呼的现实存在，其引发的弊端也被无数次的反复论证，应该说已不是什么新鲜的话题，不得不提是因为这是建设我国法官制度重要的物质基础。

1、薪金制度。《世界司法独立宣言》明确指出：“法官的薪金应当得到充分的保障，以与他的地位、尊严、职务、责任相适应。”世界各国法官的待遇体系主要有两种形式，一种是直接以法官自己的等级为主要的参照标准，如德国法官采取独立的和公务员不同的系列法官工资表，工资额相当于公务员的两倍。另一种采用先确定法官职务再和行政公务员相对应的形式，如英国高等法院法官的年薪最低为32，000英镑，大法官的年薪与首相一样；美国联邦法院系统最高法院首法官的年薪超过62，500美元，与副总统相当；巡回上诉法院法官的年薪约为42，500美元；初审法院法官的年薪约为40，000美元；州法官的收入仅略低于联邦法官。[⑦]不管采取什么形式，其中最基本的共同点就是都能够保障法官在各国当地的社会经济条件下过上稳定而体面的生活。当然，我国的经济发展水平的相对落后，造成的不仅仅是法官薪金水平的普遍低下，全体公务员的总体收入水平也很低，这不是仅靠司法体制改革就能够解决的问题，需要对国家的人事制度、分配制度、税收体制等方面进行全方位、深层次的综合性体制改革。但是，在前些年社会上热烈讨论的“高薪养廉”到逐渐已经成为了较普遍共识的今天，这个发展的方向应该是毋庸置疑的。单就我国法官的薪金来讲，与行政级别挂钩导致总体水平很低，与法官的职业地位极不相称。而且，我国实行法院财政与地方财政一体化，法官的物质待遇完全是当地经济发展水平的反映，还造成了法官薪金的区域差异。

有资料显示，我国东西部地区经济发展水平的差距有加剧的趋势，优秀法律人才，特别是通过国家司法考试的公、检、法等机关的公务员辞职的比例在不断升高，很多从西部流向东部，更加剧了法官素质的区域不平衡。另外，法官队伍内部的薪金体系也不够合理，在绝对标准偏低的情况下差距较大。以北京为例，在2004年7月全市公务员工资制度改革之前，法院审判人员（包括书记员）的收入除固定的工资以外，与办案数量和质量挂钩的奖金是一项比较重要的来源，并且在案件数量多的法院，这部分奖金要远超过工资。但在改革以后，所有的公务员工资完全与行政级别挂钩，取消了结案奖金等激励机制，造成低行政级别的法官收入大幅度下降。应该说，法院审判工作的特点并不同于一般的行政单位，基于法官的独立性特质，法官相互之间都是平等的，其工作价值都是相同的，分明的等级容易导致下级法官过分迁就上级意见，丧失级别独立，薪金的过大差距对于保持队伍稳定和独立行使审判权并不有利。

2、非薪金待遇。法官收入的唯一来源应该只能是他的薪金，除了国家提供的工资，只有配套提供完善的其他物质待遇才能够保证法官过上稳定而体面的生活。世界各国几乎都毫无例外的在医疗、住房、社会保险、交通等方面给予法官高于一般公务员的待遇，特别是法官的退休待遇始终成为约束法官在职期间行为的重大利益目标。很难想象，当一名法官还要为分上一套两室一厅的住房或者为了报销几百块钱的药费东奔西忙的时候，他怎么可能全身心的投入到审判工作之中，怎么可能要求他为了司法公正而独善其身。法律学科不同于一般的社会学科，早在17世纪英国的柯克大法官就说过：“法律是一门艺术，一个人只有经过长期的学习和实践，才能获得对它的认知。”不能否认，法官的法律素养、社会经验和权威性是随着年龄的增长而增长的。德国法官法规定，联邦最高法院法官退休年龄是68岁，其他法官是65岁；在日本，高等法院、地方法院和家庭法院的法官可以工作到65岁，而最高法院和简易法院的法官退休年龄是70岁；英美法系国家更是实行法官终身制。随着医学的昌明，一名耳顺之年的法官，其身体基本都依然健朗，而且很可能是其知识水平、社会经验、审判技巧最成熟的阶段，威德声望也达到了自身从未企及的高度。好容易培养出的优秀法官，可这时却不得不面临退休，职业生涯不得不戛然而止，实在是法律人才、法律资源的极大浪费。

（三）法官的约束

现代法治国家在某种意义上说就是建立在对法官的权威和公正的信赖的基础之上的，离开了对法官的信赖，对司法制度的信赖也就不复存在了。法官首先是人，“人是其自利的理性最大化者”，[⑧]一旦自利的性格与公共权力相结合，其产生的危害是可想而知的。所以，必须要对法官进行约束，必须有相应的制度保证约束的顺利实施，这是法官制度的重要组成部分。我们一般讲对法官的监督，笔者认为这只是法官约束的部分含义，是对约束的狭义理解。约束不仅仅是监督，更是制约、是管理、是激励，是评价，是制度性的、动态的、有具体可操作性的实践过程。

1、监督。这里所讨论的监督问题，指的是对于每一个法官个体也就是对人的监督的问题，因为归属在法官制度的范畴内，所以并不涉及包括审判监督、行政监督等其他意义上的监督问题。从监督主体来划分，对法官的监督不外乎内部监督和外部监督两种形式。在我国，外部监督一般是指人大的监督、检察机关的监督、行政机关的监督和人民群众与社会团体的监督，最主要的方式是党内监督，除党内监督之外的监督方式基本被虚化。党内监督，是具有中国特色的组织领导形式，实践证明这是长期以来行之有效的监督制约机制，但客观的说，它并不是包治百病的灵丹妙药，仍存在相当的局限性。同时作为我国宪法明确规定的国家法律监督机关，人民检察院所承担的监督职能和作用又一直得不到切实的贯彻，这样就造成了法院平时没人管，出了事情谁都管的局面。对于作为国家的审判机关的法院的监督是关乎依法治国方略成败的头等大事，岂能没有一套完整的以法律形式固定的、切实可行的措施加以规范。还有内部监督，其实质是党内监督系统在法院内部的派出机构，名为监督，很多却流于形式，远没有切实发挥其应有的作用。以社会主义法治理念观之，我国关于对法官的监督，意识上始终还停留在对一般党员干部的管理的层面，并没有充分认识到作为被监督的法官是一个特殊的群体，这个群体整体素质的优劣直接影响我国法治建设的进程，对这个群体的监督的制度有效与否是我国司法体制改革成败的关键。

2、考评。如果说监督是针对法官的职业操守，目的是约束个人行为的话，那么法官的考评则是针对法官的业绩而言，目的是提高法官的审判业务水平，建立完善的业绩评价标准体系。我国现行法官考评机制主要仍然是行政化的考评方式，对法官的考评套用公务员的考评标准，主要从“德、能、勤、绩”四个方面进行评定。总体来说，“德、能、勤、绩”目前真正能够较客观衡量的只有“绩”，标准就是结案数和结案率。根据法社会学中的“撒夫尔定理”，诉讼发生系数与经济发展指数是成正比的。你不能说一个经济较发达地区案件数量很多的法院的法官，他的工作成绩就一定比另外一个经济相对落后地区案件数量较少的法院的法官要好。结案率的标准虽然可以对提高审判效率起到一定的作用，但是不能忽视由此而带来的一系列问题。年底控制收案，虚报审结数字，违反法定程序突击结案，这样的情况在个别地区仍然存在。总体来说，当前的法官考评基本没有摆脱群众评议加领导拍板的模式，行政领导的个人好恶往往左右考评的结果，主观性色彩过于浓厚，人际关系和利益纠葛成为决定性的因素，既不客观，也不公正。

3、惩戒。惩戒是监督和考评的结果，监督和考评是惩戒的目的，惩戒与它们之间是密不可分的关系。虽然我国《法官法》以立法的形式规定了这部分的内容，但仍然缺乏必要的实质要件。不管是惩戒、监督还是考评，首先都必须有明确的实施主体，即一个固定的组织机构来进行。世界各主要法治发达国家，基本都遵循法官的惩戒处分不得由行政机关施行的原则，建立由法官或者由法官和其他人士组成的惩戒组织；建立司法式或准司法式的惩戒程序；侧重保护被惩戒法官在程序中的各种权利，公平地听取双方证据和陈述等，大致有三种具体形式：一种是法院自己作为法官的惩戒机构，上一级法院负责审理下级法院的惩戒案件，像日本和德国以及美国的一些州，他们在最高法院内部都设有专门的机构，如德国的“纪律惩戒法庭”。一种是美国联邦所采取的司法系统的管理机构（司法行政决策机构）行使法官惩戒权，其在各巡回区上诉法院依法设立“司法委员会”，成员是地区法院法官和上诉法院的法官。还有一种就是法国的模式，由国家设立专门的司法委员会，兼管法官惩戒事务，组成人员由总统、司法部长、法官、检察官等人员构成。可以看出，不论采取哪一种形式，都是由一个独立于当事法院的机构来处理法官惩戒事务。在我国，现行法官惩戒制度是从我国党政机关统一实行的“纪检监察制度”基础上照搬过来的，法院内部设立纪检或监察机构，隶属于政治部（处），其主要职能仅仅是负责对举报揭发的违法违纪线索进行初步调查，并不具备惩戒的决定权。其他包括对象的区分、审理程序、证据规则、证明标准等诸多方面都没有明确的规定。

二、完善我国法官制度的设想

（一）严格法官任职条件

完善法官制度必须要建立起一直精英型、专家型的法官队伍，改变当前法官学历低、素质差、人数多、待遇薄、地位低的现状，关键是把好法官准入的门槛。

1、减少法官编制。法官的天职就是审判，要把在法院中不从事审判工作但享有法官职称的司法辅助人员和司法行政人员按照单独序列进行管理。在确定法官员额的基础上，对因法院内部工作变动暂时不从事审判工作的法官职称让与从审判的人员，在法官总体职位不变的情况下保证人员的合理流动。

2、细化选任资格的具体要求。重视司法对法律社会实践的高度要求，从执业律师、检察官中选任，促进法律职业者之间的良性流动，同时从各学科的法学者中精选出一定数量的法官的，来充实我国的法官队伍。上级法院的法官主要应从下级法院的优秀法官中进行选拔，尤其高级法院以上应取消从自己招收的应届毕业大学生中培养法官的情况。

3、提高对法律工作经验的要求。仅仅规定从事二年的法律工作是不足以胜任法官工作的，从书记员过渡到法官需要思维方式的全面转变，更需要审判经验和社会阅历的大量积累。只有培养任职能力与阅历经过一定时间的磨合，才能具备一定的法律工作经验。因此，在具备法官任职条件以后，应在法官助理等岗位进行锻炼和培养，时间不应少于一年。

4、取消法官等级与行政级别的依附关系。考量法官等级的标准主要应依据法官的任职年限和审判业务水平，避免行政级别晋升带动法官等级提高的现象。

（二）提高法官待遇

从法官的职业特征和职业需要来讲，必须实现高薪制。正如美国哥伦比亚大学法学院院长戴维·李伯朗教授甚至直接讲：“防止司法腐败，首要问题是要给法官足够的高薪，这既是满足法官物质生活的需要，也是建立法官这一职业荣誉的需要。”

1、提高薪金待遇。在目前法官工资与其他公务员工资统一由地方财政支付的现状暂时不能改变的情况下，应根据办案数量和质量增加奖金激励机制，同时提高法官津贴的标准。但最终的目标应当是，将法官薪金与公务员工资等剥离开，在公务员薪金待遇平均数额的基础上提高一定的比例，由国家统一支付。

2、增加其他福利保障。对于法官的住房、医疗、养老等方面建立配套的保障机制，编入国家预算项目。切实落实带薪休假制度，完善法官的人身保护措施。

3、适当延长法官的退休年限。根据法院级别的不同，可以将法官退休的年龄限制延长5至10岁，对已经退休的法官可以由本院聘任为审判委员会的专职委员，为重大和疑难复杂案件进行把关。

（三）健全法官约束机制

法官权威和公信力的来源是公正，而保证公正必须有一整套严密的、可操作性强的制度设计，使法官在享有职业尊荣的同时，也感受到违反职业操守可能导致的制裁压力，从而约束法官的行为。

1、设立法官考评、惩戒委员会。这一机构应独立于法院之外，可以设置为同级人大常委会的专门委员会，组成人员应具有广泛的代表性，对同级法院法官的职业评价、惩戒和奖励措施，甚至法官等级的评定和晋升提出独立的意见。

2、实行法官弹劾制度。对于不称职法官，可通过弹劾刻制予以免职。弹劾可由法官考评、惩戒委员会主持进行，经严格的法定程序，保证对法官弹劾案调查组织的中立性，并确保法官有申辩申述的权利。

3、建立法官地区回避和定期交流制度。我国《法官法》只对法官任职回避做出了规定，但对于地区回避和法官交流制度未作规定。实行地区回避和法官流动制度有有利于克服我国严重的地方保护主义，有利于加强法官业务交流，并且有助于法官在地方法院的合理配置，保障法官的严格执法。

法官制度，归根结底是一种对人的管理制度。按照社会主义法治理念的要求审视我们当前的法官管理模式，不合理甚至是制度性的缺陷确实存在。我们党在对干部的管理方面有着非常丰富的经验，随着社会的不断发展，制度创新、理论创新的步伐要始终与社会的进步保持同步，“以人为本”、“科学发展观”等理论思想就是在开放性理论体系的框架内不断总结和发展起来的。在法治建设的过程中，法官职业的特殊性逐渐得到认识和肯定。而运用社会主义法治理念是正确认识法官职业的共性与特性，构建符合我国国情的法官制度的关键所在。前文所罗列的，笔者关于我国法官管理模式现状的一些思考，没有也不可能穷尽所有的问题和矛盾，只是管中窥豹式的提出一些问题，提供一个简单的思路。在法官制度的建立和完善过程中，只要在立足于我国基本国情的前提下，不论是有选择的借鉴大陆法系还是英美法系国家的成功经验，抑或是创造性的改革创新，都必将会对我国法官制度的实践起到积极的促进作用。

注释

[①]吴春雷：《法官职业化对策之思考》，载《法学》2006年第9期，第22页。

[②]孔祥俊：《职业法官与职位法官——法官职业化的两种基本模式比较》，载《法律适用》2003年第9期，第18页。

[③]苏力：《法官遴选制度考察》，载《法学》2004年第3期，第3页。

[④]谭兵、王志胜：《论法官现代化：专业化、职业化和同质化——兼谈中国法官队伍的现代化问题》，载《诉讼法理论与实践》2002年第2期，第132页。

[⑤]孙建：《法官选任制度的构建》，载《法学杂志》2004年第2期，第73页。

[⑥]贺卫方：《法官等级与司法公正》，载《法学》1999年第10期，第8页。

[⑦]姚莉：《中国法官制度的现状分析与制度重构》，载《法学》2003年第9期，第18页。

[⑧]姚莉：《中国法官制度的现状分析与制度重构》，载《法学》2003年第9期，第18页。