国家考试立法研究论文

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摘要：中国是具有悠久考试历史和考试文化的考试大国。一直为社会关注焦点的国家级考试，是国家认定人才、选拔人才和评价人才的基本制度，是维护社会公正和促进社会有序运行的重要机制，承载着促进人才流动以及人力资源的开发与配置的功能。目前，考试管理和考试环境存在的诸多问题，折射出考试法制建设的严重滞后和考试法律的缺位。规范考试管理，实行依法治考，由全国人大制定考试基本法，维护考试的公平公正与安全有序，已成为社会发展的必然要求。

关键词：国家考试；依法治考；考试基本法

中国是具有悠久考试历史和考试文化的考试大国，从隋朝大业三年(公元607年)开始实行分科考选文武官吏后备人员的科举制度到1905年清朝政府废除科举的近1300年中，科举考试对中国乃至世界的政治、文化产生了极为深远的影响。美国学者克拉克说：“以科举考试为核心的中国文官行政制度的创立，是中国对世界最重要的贡献之一。”有的西方学者甚至称之为“中国的第五大发明”。当今世界各国，考试已被广泛地运用于各个行业和领域。考试作为科学公正地认定人才、选拔人才和评价人才的有效机制，在人力资源开发与配置中所发挥的重要作用，已越来越得到社会的普遍认可。

近年来，随着竞争的日益激烈，考试环境和考试管理存在诸多问题，制定考试法，规范考试管理，保障考试的公平、公正和有序，发挥考试在构建和谐社会，维护群众利益和社会稳定方面的重要作用，已成为社会发展的必然要求。

一、我国考试立法的现状

据统计，目前我国在全国范围内统一组织实施的各类考试有242项，涉及到国务院所属的几十个部门，无论参加考试的人数，还是考试项目与规模，都居世界首位。在各类考试中，每年应考人数在10万人以上的大规模考试有20多项，如普通高等学校入学考试、高等教育自学考试、硕士研究生入学考试、国家司法考试、公务员考试、英语等级考试等；每年报名参加国家统一考试的人数中，国家教育考试超过5000万人次，公务员考试达200多万人次，各类专业技术人员职业资格考试人数超过1000万人次，直接参加考试管理与服务的人员亦有数百万人之多，是名副其实的考试大国。以普通高校招生入学考试为例，参考人数2004年为723万人，2005年为867万人，2006年为946万人，2007年达到1010万人，创历史新记录［1］。考试承载着公平公正选拔、认定、评价人才，促进社会运转以及人力资源的开发与配置的功能，一直是社会关注的焦点。考试的公平、公正与安全不仅关系到考试本身的与信誉质量,而且关系到公共利益和社会秩序，重大的考试作弊和考试安全事件甚至对整个社会的公平与公正产生直接的影响。

伴随着考试种类与作用的变化，与考试相关的利益群体已经牵涉到社会的很多方面，围绕考试已经形成了庞大的考试辅导、培训市场,多种社会主体，包括有关的行政机关、考试机构、其他社会组织以及托福考试等海外考试的举办者,都成为了考试的利益相关方，考试领域出现了许多不容忽视的问题。

一是考试设置缺乏制约，出现了某些领域考试过多，证书过滥，考试扰民的问题。目前，我国仅全国性的职业资格考试就有197项，水平认证考试有24项，各种职业证书考试名目繁多，对有的考试的设置目的和必要性没有进行很好的调查和论证，缺乏相应的法律和现实依据。有的考试种类过多，各考试之间功能重叠，且组织考试的部门或者社会组织各自为阵，互相之间缺乏应有的沟通与协调，如计算机应用技术认证考试就有10余种，分别由不同的部门和机构设置和组织考试，情况比较混乱。甚至出现同一种职业能力考试由不同部门分别设置和组织实施，而且互不承认，致使应考人为了取得某一职业资格证书而重复参加不同部门组织的考试。过度而又缺乏规范和秩序的国家统一考试，不仅造成了社会资源的浪费，而且给应考人带来了极大的不便。

二是考试领域的公权力缺乏有效制约，考试组织与管理体制不健全，对各种考试的举办、组织和管理缺乏统一的规则。由于考试项目由国家有关行政管理部门设置并组织实施，从中央到地方都自上而下对口设置了如“考试中心”、“考试管理中心”、“考试办公室”等办考机构，配置专门工作人员，实际上扩张了行政机关的管理职能。有的政府强势部门集考试的设置、举办、组织实施与人员录用（取）于一身，考试收费的标准，考试经费的使用，试卷的评判与考试成绩的合成，办考的质量与效果等，难以受到有效的外部监督。个别地方的行政管理部门利用行政权力设置考试项目，并强制特定群体的人员参加考试，从考试中获取不正当利益，损害了考试的公平公正原则。

三是考试安全问题突出，考试作弊的手段和方式不断推陈出新，考试的公平原则受到严峻的挑战。有考试就有作弊，古今中外概莫例外。但是近些年来，全国性考试曝出的作弊案件，或者由学校、考试主管部门出面组织，或者考场内外相互配合，或者考试工作人员、个别行政管理部门协同作弊，出现了专门以考试作弊牟利的非法团体和服务链，呈现出作弊目的利益化和产业化倾向；作弊方式由朋友帮忙演化为雇请职业代考，或者由社会某些人员甚至学校领导、教师组织一部分学生代替应考人参加考试，呈现出作弊主体多元化和组织化的倾向；考试作弊工具也由当初的纸条、BB机、作弊背心，发展成为利用手机、无线耳机、作弊笔、针头摄像机、无线发射台等专用设备，呈现出高科技化态势。随着网络技术和现代科技的迅速发展，影响考试安全的因素还将呈现出多样化的特点,必然严重威胁到国家考试的安全。

四是考试机构的权力与应考人的权利严重失衡，对应考人的合法权益缺乏有效的法律保障。考试法律关系的主体包括考试管理者和应考人。在这种法律关系中，双方主体的法律地位和权利义务是不对等的。就目前情况看，在我国凡是国家统一组织实施的考试都是实行强制性标准，即考试项目、参加考试范围、考试科目由考试主管部门统一确定；考试的难易程度由考试主管部门颁布的考试大纲来调控；应考人的条件由考试主管部门规定,考试结果的使用由考试主管部门通过确定最低分数线来控制。而对于前述范围、条件、标准等，应考人均无从协商，更无权改变，只能遵从。这就与民事行为强调民事法律关系主体双方的平等和合作有明显的区别。由于考试的结果往往会对应考人的权利和切身利益产生重要影响，而在考试组织实施的实践中，如果考试机构有意隐瞒考试信息，或者由于考试机构工作人员的故意或者过失而造成应考人考试成绩失真，或者考试成绩评价、使用存在不公平和不公正的情况，应考人均无法知晓，也难以维护自身的权益。与此同时，在考试过程中发生的因为考试管理行为而引发的法律纠纷和行政纠纷，还缺少有效的解决途径和明确的法律依据。

与目前考试领域存在的上述现实问题相对应，我国考试法律制度建设严重滞后，存在明显的法律空白，无论从立法的层次、内容，还是法律规范之间彼此的协调统一上看，都远远不能适应依法治考，规范考试行为，确保考试公正有序的要求。主要表现在：

首先，考试立法跟不上形势发展的需要。据统计，我国目前与考试有关的法律法规及规范性文件有3000多部，其中绝大多数是规章以下的规范性文件，法律位阶低，甚至有的全国性统一考试是以每年发一次《通知》的形式作为设置和举行的依据。有的考试虽然是依据法律设置的（如国家教育考试是依据《教育法》，公务员考试依据《公务员法》等），但是这些法律中也只规定了考试的名称和目的，至今尚无一部法律对考试的设置、组织实施的规则、考试法律主体的权利与义务等内容作出统一、具体的规定。比如在教育考试法制建设上，国务院在1988年颁布了《高等教育自学考试暂行条例》，是迄今为止我国层次最高的一部国家教育考试行政法规，但是由于已经“暂行”了整整20年，有的规定已经不能对改革开放30年后的今天的现实发挥规范和指导作用。此外，国家教育委员会1991年颁布的《普通、成人高等学校本、专科招生全国统一考试工作规则》、全国考委1998年颁布的《高等教育自学考试考务、考籍管理工作规则》以及2004年4月中共中央宣传部、教育部、公安部和国家保密局联合颁布的《国家教育类考试安全保密规定》和教育部颁布的《国家教育考试违规处理办法》等，均为部门规章。其他如财政部2001年颁发的《注册会计师全国统一考试违纪作弊处罚规则》(后进行修改，于2006年8月9日《注册会计师全国统一考试违规行为处理办法》)、司法部2005年7月29日的《国家司法考试违纪行为处理办法》以及卫生部1999年的《医师资格考试违纪处理暂行规定》等等，也都属于部门规章。这些部门规章对规范国家考试行为，维护考试公平公正和应考人的合法权益，保证正常的考试秩序，发挥了重要的作用。但是由于其位阶偏低，法律效力有限，对考试违纪和严重的作弊行为，尤其是有组织、有预谋、精心策划的利用现代科技群体作弊的行为的控制和约束显得力不从心。这方面的事例可以说不胜枚举。例如：2008年1月18日是全国硕士研究生入学考试开考前的一天，山西省太原市公安局草坪分局汇丰派出所民警例行治安检查时，在九丰路某高校附近的一家旅馆内发现一个考试作弊窝点，当场抓获三男两女和作弊用的无线电发射台、无线对讲机、手提电脑、电子表等摆满一桌的通讯设备。在此后的两天考试中，在山西省无线电管理委员会的积极配合下，仅在4个考点就发现23起作弊事件，涉及44人（全省参加研究生考试总人数为40456人）。但是紧接着发生了令人尴尬的一幕：1月20日研究生考试结束后，数十名参与作弊者被移交太原市公安局文保分局，办案民警对他们做了详细笔录，“问题确实很严重，令人气愤”，但是翻遍法律条文，竟然找不到他们触犯了哪一条。一番教育后，民警只得将这些肆意践踏考试公平者们“释放”回家，以观后效［2］。类似的严重作弊情况在每年举行的各类国家级考试中都有发生。由于法律的缺位，致使严重的考试作弊行为没有得到应有的惩处和遏止。这也是多年来考试作弊愈演愈烈、日益猖獗的一个重要原因。

其次，考试领域存在大量的法律空白，严重影响着考试的公平公正。这方面存在的主要问题有：考试设置无法可依，考试设置机关及考试机构的职责不清，权限不明；应考人的权利没有明确的规定，缺乏应有的保障；考试机构及其工作人员为维护正常考试秩序所采取的一些必要措施(如对正在作弊的当事人搜身、收缴作弊工具等)没有法律的明确授权；没有从法律的角度为考试安全提供有力的保障，对考试工作人员、社会人员和应考人的作弊行为缺乏有针对性的法律责任，惩戒的力度明显不足，造成考试作弊成本低，难以有效地遏止肆无忌惮的考试作弊行为；法律责任体系不完备，对散布虚假考试信息，通过作弊牟利等严重干扰考试秩序，危害考试公平原则和安全的行为缺乏处罚的法律依据，有关部门对考试的监督管理职责不明，工作不到位；对揭发检举考试违规作弊行为缺乏鼓励和奖励性规定；等等。据报载，2006年9月全国执业助理医师资格考试前，河北省保定市祺佑考试培训中心在街上散发了大量广告，声称只要交钱，保证可以通过考试；双方还可以签订合同，如果没有通过可以退款。据应考人介绍，祺佑考试培训中心向报考执业助理医师的每位应考人收取2400—3400元不等。向报考执业医师的每位应考人收取4500—5500元不等；9月23日考试当天，按照该“中心”的要求，应考人来到位于保定师范专科学校附近的一个旅馆，每人领取了一个夹层中有磁片的钱包和一只微型耳机，并交500元押金。因为交了钱，不少应考人基本上没有看书。但是在考试过程中，应考人并没有如预期那样接收到答案，直到离考试结束还有10分钟时，才从耳机里听到一个声音：“无法离场，请考生自己答题。”——因为本次考试纪律很严，不允许应考人提前交卷，雇佣的“”没办法出场，答案自然就无法传进考场了。因此，超过1000人的考试，有数百人交了白卷。考试结束后，应考人立即赶到了祺佑考试培训中心，却见到大门紧闭，人去楼空，打电话也无人接，遂报警［3］。此案例的关键问题在于两点：一是为数甚多的应考人抱着自己不学习，通过考试作弊过关的心理期待而趋之若鹜，形成考试诚信集体缺失；二是对祺佑考试培训中心的欺诈行为,考试前居然没有任何部门出面予以制止，也没有应考人向有关部门反映，法律在这里出现了盲区。

第三，法出多门，各行其是，对考试违规行为的处罚标准不统一。由于没有统一规范的国家考试法，各种国家级考试具体实施的依据仅仅是部门规章和政策性文件，致使各考试主管部门在其制定的规章和实施规则中，对考试的管理、考试违规行为的处理标准等问题上，规定各异，各行其是，加之彼此之间缺乏沟通和协调，在处罚力度的轻重掌握上存在较大的差异。比如，对于考试中“交换答题卡、答题卷或者考试试卷；由他人在考场外协助答题以及由他人冒名代替或者代替他人参加考试的行为”，《注册会计师全国统一考试违规行为处理办法》第10条规定“由省级注协给予其取消当年全部科目考试成绩和5年内不得参加注册会计师考试的处理”；《国家司法考试违纪行为处理办法》第7条第二款则规定“由省(区、市)司法行政机关决定给予其两年内不得报名参加国家司法考试的处理”，二者的处罚规定竟有3年之差。另外，对同类考试中的违规行为的处罚也存在不一致的问题，如《国家教育考试违规处理办法》第9条规定“考生有第六条、第七条所列考试作弊行为之一的，其当次报名参加考试的各科成绩无效”。但又特别规定：“参加高等教育自学考试考生，视情节轻重，可同时给予停考一至三年，或者延迟毕业时间一至三年的处理，停考期间考试成绩无效。”这里显然对参加高等教育自学考试的应考人处罚偏重。由于对同样的考试违规行为处罚标准的不统一,对维护考试的公平和正常考试秩序带来了不利的影响。

二、我国考试立法应当注意解决好的几个问题

考试不是简单意义上的一般性社会活动，它直接关系到人的受教育权和发展权，关系到应考人的前途与命运。对于我国这样有悠久考试历史和考试文化的考试大国而言，制定考试法既是维护考试公平公正、规范考试秩序和确保考试安全的需要，也是维护社会公共利益和公民合法权利，传承与创新考试法律和制度，推进考试制度的改革，构建科学公正的人才培养与选拔机制的需要，对完善我国的法律体系，加强法制建设必将产生积极而深远的影响。笔者认为，我国考试立法应当注意解决好这样几个问题:

(一)关于考试立法的定位

为规范考试管理，实行依法治考，需要制定考试法，通过考试法划分考试类别，明确考试设置权限，确定考试性质，调整考试关系，规范考试行为，界定考试作弊。因此，考试法应当是真正意义上的国家大法，具有统一性和权威性，应当定位为规范各类考试行为的基本法，为各类考试的设置与举行确立基本的法律准则，并为制定和完善各类考试法规和规章提供依据；应当遵循行政法的基本原则，重点规范和制约考试设置和实施中的公权力，平衡各考试主体之间的权利义务关系，维护公民参加考试的权利，保障考试的公平公正与安全有序。

（二）关于考试法的调整范围

我国各种考试名目繁多，参加考试的人员也不尽相同，其影响力各有大小。目前我国的考试主要有三大类：第一类是为选拔人才而举办的各种选拔性考试，比如普通高等学校和成人高等学校招生入学考试、全国硕士研究生招生入学考试、公务员录用考试等；第二类是为证明具有某种能力和水平而举办的各种资格认定考试，比如国家司法考试、高等教育自学考试以及注册会计师、注册建筑师、税务师、执业医师等职业资格全国统一考试；第三类是办学单位为检验受教育者学习掌握知识的情况而举办的各种考试，如各级各类学校举行的期中考试、期末考试、毕业考试及各单位内部组织的各种测试性考试等。笔者认为，前两类考试是由国家有关机关或者经国家批准的社会组织面向社会公开举行的、具有公共性和公益性的国家统一考试，考试的结果对应考人的受教育权、工作权、发展权等权利能够产生直接的影响，具有权利相关性，应当是考试法的调整范围。

(三)关于考试行为应当遵守的法律原则

国家统一组织考试的行为是一种公权行为而非私权行为，而且是公权行为中的行政行为，具有行政行为的所有特征，即以国家行政机关为主体，以应考人为相对人的行使国家考试权的行为。考试体现了国家意志，世界上任何一个国家的行政权力中，都必然包含考试权，只是其具体的行使主体和方式存在一定的差别而已，而这些差别并不影响考试权的国家性。考试也是国家认定人才、选拔人才和评价人才的基本制度，是维护社会公正和促进社会有序流动的重要机制。公民的参考权属于公民的宪法权利。国家行政的目的不仅在于保障公民参考权的实现，而且负有维护公平公正的考试秩序的责任，即在考试的整个过程中，从组织报名、实施考试、试卷评判、成绩的公布与使用到对考试中的作弊行为的制裁，都体现对应考人应试权的尊重和保护。从法理的角度分析，可以将考试制度视为一种崇尚程序正义的程序制度。正是基于程序正义理念的运作，赋予了现代考试制度不容置疑的权威性。

在现代法治社会，国家考试既要强调纪律层面的规范，更要重视将其纳入立法的视野；既有赖于纪律、规章等非正式制度的弹性约束，更需要法律这一正式制度的刚性规制。笔者认为，作为规范考试行为的考试法，应当遵循以下法律原则：

1.考试法定原则即考试的设置应当由国家法律和行政法规规定，考试机构和应考人的权利与义务由法律规定，考试的组织与实施严格依法举行，避免考试行为的随意性。

2.考试中立原则各种国家级考试应当实行考用分离、考教(培训)分离，即考试由与考试结果使用无关的国家机关或者国家批准的社会组织独立组织实施，考试机构不得参加与考试内容相关的培训与教育等活动。

3.公开、公平、公正原则“公开”即国家级考试向全社会公开，包括通过法定的途径向社会考试信息，在法定的期限内向社会公布试题、答案参考和考试成绩，公开录用（取）结果等。“公平”是考试的生命线，是社会对考试的基本要求，其包括：坚持依法治考，体现考试面前人人平等，给公民以公平竞争的机会；通过多种手段保证考试过程的公平性和考试结果的准确性。“公正”原则要求符合报名条件的公民参加考试平等，获取考试信息平等，根据考试结果录取（用）的机会平等，因考试违规受到的处罚平等，申请考试争议裁决的权利平等等。

4.监督原则即各类国家级考试不仅要建立健全自身的监督机制，还要通过相关的工作制度和工作程序接受主管部门、社会公众、应考人和社会其他方面的监督，让考试置于阳光下操作。

(四)关于考试主体的权利义务

在考试领域中，与考试行为有直接关系的法律主体包括考试机构、考试工作人员和应考人，三者在考试法律面前一律平等，均依法享有法定的权利并承担相应的义务。实际上，任何一项考试都为应考人创设了相应的权利，例如：参加公务员录用考试的应考人达到了规定的笔试分数线，即取得了参加公务员录用复试的资格；参加全国司法统一考试的应考人,成绩合格,便取得了担任法官、检察官或律师的资格；参加普通高等学校入学考试成绩合格，达到省级政府大学中专招生委员会划定的录取最低控制分数线的应考人，有权选择就读的高校和专业；参加自学考试成绩合格的应考人，有权获得省级政府高等教育自学考试委员会和主考学校颁发的学历文凭，国家承认其学历；英语、计算机等级考试合格的应考人，有权获得相应的等级证书，国家承认其所具有的水平。与之相适应，应考人必须遵守考试规则和纪律，诚实地参加考试。因此，考试法应当从促进考试主体权利义务的平衡，规范权力运行，保护应考人权利的角度，明确各考试主体的权利与义务。

由于我国目前考试立法缺位，有关考试的纠纷往往缺乏可诉性的法律依据，应考人的合法权益常常得不到及时有效的司法救济，而传统的行政干预手段在解决考试纠纷时往往捉襟见肘。因此，制订考试法的目的不仅应当体现在依法规范考试秩序上，同时也应当体现在维护公民的参考权，为其提供有力的法律保障和司法救济上。在考试法律关系中，参加考试的公民作为考试管理的相对人，处于相对弱势的地位。考试法应当着力于保护公民参加考试的权利，如报名参考权、平等竞争权、考试情况知悉权、考试资源使用保障权以及对考试机构作出的处理决定不服的陈述权、申辩权、申诉权、申请行政复议权、申请考试争议裁决权、申请经济赔偿权、依法提起诉讼权等。特别要尊重和保障残疾公民依法参加考试的权利。据报载，截止2006年4月1日，我国各类残疾人总数达到8296万人，占全国总人口的6．34%［4］。在庞大的残疾人群体中，有一部分身残志坚的有志者，渴望通过参加国家级考试，用学得的知识改变自己的人身命运。因此，考试法应明确规定考试机构和招生(招聘)单位必须给予残疾人以人性化的关怀，尽力为其参加考试提供必要的条件和支持，对不适宜残疾人报考的考试项目（专业、职业)，应当提前公示。

考试机构和考试工作人员负有承办与组织实施考试的职权，其职责包括命题、制卷、考试实施、监考、督考、巡考、试卷评判、考试成绩公布、安全保密、维护考试秩序等。为了有利于维护考试秩序的公平有序，还应当赋予考试机构及其工作人员对考试实施情况的检查权、对危害考试公平行为的强制权、对违规带入考场物品的临时扣留权、考试期间对考点不正常通讯的干扰权、对考试情况的评价权以及对违反考试法行为的处罚权等权力以及与之相应的义务。

（五）关于考试执法主体

考试执法主体，即拥有组织实施考试权力与承担相应职责者。这是考试立法必须明确的问题。为了保证国家考试的权威性和依法顺利进行，应当按照谁承办考试谁为执法主体的原则，明确法律规定和国家批准的考试机构为考试的执法主体，并赋予其相应的权力。道理很简单，一方面，考试执法需要一个统一、独立、权威的考试管理机构和职业化、专业化的考试管理职工队伍，具有很强的专业性、程序性和操作性的命题、制卷、考试实施、监考、督考、巡考、试卷评判、考试成绩公布与利用以及安全保密、队伍建设、考风考纪、考试现代化技术手段等考试管理工作，只有专门设置的考试机构才能胜任，以确保考试管理的科学化和规范化；另一方面，有权举办考试的主体具有特定性，以保证考试的权威和有序。《注册会计师法》第7条规定:“国家实行注册会计师全国统一考试制度。注册会计师全国统一考试办法，由国务院财政部门制定，由中国注册会计师协会组织实施。”《教育法》第20条规定：“国家实行教育考试制度。国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办。”其他如国家公务员录用考试，由省级以上政府人事行政部门负责组织实施；全国司法考试是由省级政府的司法行政部门负责组织实施；职业医师资格全国统一考试由省级政府卫生行政部门负责组织实施等等。显然，只有经法律授权的社会组织，才有权组织实施国家级考试，才是考试的执法主体。

考试权是国家行政权的重要组成部分，但是具体的行使主体应当是多元化的。目前我国所有的国家级考试由行政机关统一组织实施的管理体制已经不适应形势发展的需要，应当借鉴国外的做法进行改革，尤其是随着我国行政管理体制改革的不断深化和政府职能的转变，国家级考试有必要逐步建立和实行分层次组织实施的管理机制，即国家机关面向社会录用公职人员的录用考试，由政府有关管理部门负责考试的组织实施和录用的相关工作外，其他国家级考试应当逐步实行由社会中介或者行业协会组织实施，如国家教育考试由类似美国的“教育考试服务中心”美国教育考试服务中心（英文名称为EducationalTestingService，缩写为ETS；在我国台湾称作“美国教育测验服务社”），成立于1947年，是世界上最大的非营利性私立教育考试机构，也是世界上最大的教育测量机构和教育研究机构，为教育界、政府部门和企业界的重大决策提供大规模测试工具。主要靠征收考试费来维持开支运转。每年运作经费约9亿美元。ETS主要在美国设计和举办多项标准化考试，但同时也在大多数国家管理TOEFL考试。除考试设计以外，ETS还从事一些国际承认的教育研究。其大部分工作来自一个私人非盈利公司“大学委员会”（CollegeBoard）。后者最为人知的考试是每年有300万人参加的“美国大学入学考试”（SAT）。其总部设在新泽西州普林斯顿；手续、装运、顾客服务，考试保安等服务位于附近的Ewing，加上一个位于荷兰乌得勒支的欧洲总部。ETS的雇员大约2700名，其中有240名博士和350“其他高等学位”的拥有者。和我国台湾地区的“大学入学考试中心”1989年7月1日成立，1993年3月改制为“财团法人大学入学考试中心基金会”。成立的目的是研究改进大学入学制度与技术，并办理大学入学考试。

等社会组织负责组织实施，其职责是组织考试、提供成绩、进行评估等。

(六)关于考试法律责任

考试法律责任是指违反考试法律规定而需要承担的制裁性后果。考试权是一种行政权力，考试法属于行政法的范畴。在考试法领域中大量存在行政法律关系，同时存在平等主体之间的民事法律关系和刑事法律关系。应当通过制定考试法划分考试类别，确定考试性质，调整考试关系，规范考试行为，界定哪些考试行为应当承担行政法律责任，哪些考试行为应当承担刑事法律责任。

追究考试法律责任的前提是准确地认定考试法律责任。考试法应当明确规定对考试工作人员、应考人和社会其他人员违反考试法律规范的行为的认定程序和要求，并规定考试机构负有举证责任和及时采取必要措施保全证据；作出处罚决定应当制作处罚决定书，处罚决定书应当载明被处罚人的姓名或者单位名称、处罚的事实依据和法律依据、处罚决定的内容等，尊重被处罚人的权利。

近年来，愈演愈烈的考试作弊行为已渗透到考试的每一个环节，不单是应考人作弊，还包括为应考人出具假证明以获取报名和参加考试的资格、借工作之便泄露试题、组织人员替考、评卷作弊、涂改和泄露考试成绩等，极大地损害了考试的公信力，破坏了社会秩序和公平公正原则，已经到了必须立法严惩的程度。究其原因，人们得出了一个比较一致的结论：作弊风险成本过低。所谓“风险成本”是指人们采取某种行为的危险程度和可能付出的代价。如果某种行为的风险成本很低，而可能得到的利益很高，那就会有很多人选择这种行为；反之，人们就不会效法。国家级考试作弊的风险成本主要表现在两个方面:一是考试作弊行为人实施考试作弊行为之后被追究法律责任的可能性的大小。如果考试法律法规健全,考试管理严格,考试作弊者被抓住并受到法律追究的概率高,就不会有越来越多的人选择作弊；相反,作弊的数量就会有增无减。二是考试作弊行为人所受到的法律追究和惩罚的严厉程度。如果考试作弊人受到的惩罚很轻,即便考试作弊行为人被查办的概率很高,也不足以形成对考试作弊行为人和潜在的考试作弊行为人的有效威慑。只有让考试作弊行为人受到比较严厉的处罚，付出较高的代价，才能对考试作弊人和潜在的考试作弊人形成现实的震动和威慑,从而有效地遏止考试作弊。在这方面，有的国家的做法值得借鉴。比如在美国，考试作弊通常会以“危害国家安全罪”判处3年以上有期徒刑，并处罚金。2002年，美国执法部门在国内13个州以及首都华盛顿逮捕了58名在托福考试中作弊的外国留学生。这次被逮捕的学生中大多数涉嫌花钱请人代考，还有一部分则是专门替他人考试的“”。美国司法部官员在声明中说，在托福考试中作弊是对美国国家安全的威胁，所有被逮捕的学生都面临阴谋欺诈的指控，如果指控成立，将面临最高5年监禁和25万美元罚款的处罚［5］。还有一个例子，按照伊朗法律的规定，如果高考作弊，将取消考生录取资格，剥夺其10年的参加高考权，并处100万土曼（约10万元人民币）的罚款。同时要受到1至5年的监禁［6］。因此，我国考试法有必要在考试组织实施的核心环节、程式上进行更严格的规定，设置相应条款，加大对组织策划考试作弊、窃取或泄露考试试题、团伙作弊的首犯要犯、替考和代考的作弊行为、协同作弊国家机关工作人员、考试工作人员以及作弊中介责任人员的惩戒力度，特别是对于作弊手段恶劣、损害极大、影响极坏、严重破坏考试秩序的行为，要依法追究刑事责任，从源头和制度上杜绝考试作弊；同时在《刑法》中增设类似“考试作弊罪”的条款，将考试作弊纳入刑法调整的范围。惟有如此，考试的公平公正和正常秩序才能得以保障。

(七)关于考试争议的处理

考试争议的处理应该是一种法律意义上的制度。有考试，就有相应的考试争议，比如报名资格争议、试题及答案争议、考试作弊认定争议、成绩争议等。鉴于国家级考试本身所具有的内容的学术性及考试过程的不可复拟的特点，依据现有的法律制度，有关考试的争议很难得到有效的解决。

考试争议的处理应当实行公开、公正的原则，将考试争议的双方当事人引导到以事实为依据，依照考试法律、行政法规和规章解决争议的轨道上来，从而达到解决争议、和谐关系的社会效果。公开透明的争议裁决程序对当事人双方都是一个约束，因而是解决考试争议的关键所在。可以考虑在考试法中明确设置“考试争议裁决”条款，规定考试争议裁决工作原则、受案范围、工作程序、裁决人员构成等事项，实行裁决程序公开、案情公开、有效证据和否定证据公开、裁决结论公开，每裁决一个考试争议案件，都坚持以事实为依据，以考试法律法规为准绳，以书面的方式做出裁决。

考试争议裁决组织的生命力在于它的公信力，表现在两个方面：一是裁决人员的构成。应当聘请公道、正派的专家、学者、知名人士及相关部门的管理人员担任裁决员，从人员组成结构上保证其中立性，这是裁决公信力的基础；二是裁决程序公开透明。在裁决争议时组成裁决组，在裁决中，允许申请人和被申请人及双方人面对面，通过开庭的形式，双方进行举证、互相质证、辩论、双方当事人表示最后意见的程序进行。由于裁决程序公开，给予了当事人双方充分的说理、辩论的机会，不仅能够使最后的裁决结论更加准确、合理，而且能够保证使确有争议者进入程序，无理取闹的不实争议被拒之于门外。

三、考试法的立法模式

由于考试关系到应考人的切身利益和社会的和谐与稳定，考试作弊等违背考试公平公正原则的行为为人们所深恶痛绝，考试立法已成为众望所归，势所必然。但是，在立什么样的考试法和如何立法的问题上，可谓仁者见仁，智者见智。

在立什么样的考试法问题上，主要有两种意见：一种是要制定调整在我国家境内举办的各种考试的考试法，包括国家级考试、学校等单位内部组织的考试及托福等国外考试；二种是只调整在全国范围内统一组织实施的国家级考试。

在如何立法的问题上，归纳起来有这样几种意见：第一种是按照选拔性考试和资格认定考试（又称“水平考试”）两大考试类型，分别制定相应的考试法，比如《人才选拔考试法》、《职业资格认定考试法》，待条件成熟后，再制定考试的基本法——《国家考试法》；第二种是为不同类别的国家级考试制定单行法律，比如《国家教育考试法》、《公务员录用考试法》、《司法考试法》、《职业资格认定考试法》等，待条件成熟时，将其进行编纂，制定具有我国特色的《国家考试法典》；第三种是由全国人大制定调整在全国范围内举行的国家级考试的《国家考试法》。与此同时，有条件的省级人大常委会可以制定地方性考试法规。

笔者认为，上述立法思路都有一定的价值和合理性，但是更倾向于由全国人大制定调整在全国范围内举行的国家级考试的《国家考试法》。首先，各种类型的国家级考试共性多，差别少。目前我国的国家级考试名目繁多，情况复杂，在考试的内容上确实存在着较大的差异，但是，就管理原则、工作程序、业务规范、操作要求和安全保密、对考试违规行为的认定与处理等方面的工作而言，存在很多共性的要求，这是制定统一的《国家考试法》的基础。其次，立法必须考虑成本。立法的成本是很高的。如果分别制定多部国家级考试法律,必然涉及到众多的政府办考部门的利益关系，且难以达到统一规范。加之国家考试立法有着严格的法律程序，从申请立项到提交全国人大正式审议通过，往往需要比较长的时间才能完成，不仅大大增加立法成本，而且会拖延很长的时日，将对考试执法和维护正常的考试秩序带来诸多不利的影响。第三，我国考试立法已经具备比较好的基础。一方面，国家的有关法律和涉及国家级考试的政府主管部门都先后制定了一系列考试管理的部门规章、制度和相关的政策性文件，规定了考试的组织原则、工作程序和相关的权利义务关系，为《国家考试法》的立法奠定了可贵的实践基础。另一方面，这些年来，对考试立法的探索从来没有停止过，而且研究工作已取得了比较明显的初期成效。以国家教育考试为例，2002年教育部考试中心、教育部法制办公室、重庆市招生自考办公室和西南政法大学共同承担了国家教育十五规划重点科研课题“教育考试立法问题研究”，组织专家进行资料收集、调查研究和论证，于2004年10月在北京通过专家鉴定，该研究成果于次年5月由法律出版社出版。2005年初，重庆市招生自考办公室按规定程序提出制订《重庆市国家教育考试条例》的申请，很快获得重庆市人大批准，并被列入当年的立法计划。在重庆市人大常委会和市政府及其有关部门的大力支持下，组成了强有力的起草班子，通过近两年时间的调研、论证，并通过网络听证、民意调查和印发该《条例》（征求意见稿）等方式，广泛征求社会和公众的意见，先后21次易稿，共计8章、49条，于2007年5月18日由重庆市第二届人民代表大会常务委员会第31次会议审议通过，从2007年9月1日起正式施行［7］。笔者作为这部我国迄今为止的第一部地方性考试法规的起草人，参与了立法调研和论证工作的全过程，深感考试立法工作的敏感和艰辛，同时也感受到社会及公众对考试立法工作的支持与期待。《重庆市国家教育考试条例》的制定和实施，在我国社会主义法制史上具有重大的意义和深远的影响，无疑对我国正在起草的《考试法》有着十分重要的借鉴作用和参考价值。

为使《考试法》更加符合国情和民意，全国人大常委会应当坚持“走群众路线”，充分发扬民主，增加立法透明度，将《考试法》文稿向全社会公布，广泛征求意见，最大限度地实现专家学者与广大公众的智慧相结合，最高权力机关的意志与我国的基本国情及广大群众的意愿相一致，保证大多数人的意见形成合意，立法工作更加科学严谨，制定出正确反映社会需要、自身严谨合理、便于贯彻执行的考试法。

参考文献：

［1］杨朋方．全国1010万名考生将参加高考［N］．人民日报，2007-05-29(11).

［2］郭风情．考场外作弊正酣丑态百出考试立法刻不容缓［N］．山西晚报，2008-01-28(6).

［3］燕赵都市报．“”变卦数百考生交白卷［N］．重庆时报，2006-10-02(5).

［4］潘跃．全国残疾人总数近8300万［N］．人民日报，2007-05-29(10).

［5］于建坤．国外对考试作弊的处理［N］．中国教育报，2007-02-07(8).

［6］包小龙．伊朗百万学生迎高考［N］．环球时报，2007-06-29(4).

［7］重庆市人民代表大会常务委员会．重庆市国家教育考试条例．重庆市人民代表大会常务委员会公告第8号［N］．重庆日报，2007-05-31(1).

Abstract:

ExaminationshavealonghistoryaswellasauniquecultureinChina.Theexaminationsatnationallevelthatalwaysdrawtheattentionofallthesocietyserveasabasicinstitutionforthecountrytoascertain,selectandevaluatetalentsandanimportantmechanismtomaintainsocialjusticeandimproveorderlytransferofpersonnel,andhavethefunctiontoacceleratetheexploitationandallocationofpersonnelresources.Unfortunately,manyproblemsarisingoutoforpertainingtotheadministrationandstructureoftheexaminationshavebeenfoundnowwhichbetraythebackwardnessofexaminationlaw-makingandabsenceofrelevantlaws.Toensurethewell-developmentofsociety,itisurgentthatstateexaminationsaretobewelladministeredunderlawsandthattheBasicExaminationsActismadebythePeople’sCongresstomaintainthejusticeandorderoftheexaminations.

KeyWords:stateexaminations;examinationunderlaw;BasicExaminationsAct