立案先行调解制度研究论文

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[论文概要]立案先行调解是在构建社会主义和谐社会的呼唤声中出现的产物，也是法院体现司法为民爱民亲民的新举措。本文从立案先行调解所追求的目标为视角，全面分析了立案调解制度的价值所在，并从中外法院立案调解的架构比较中显现出我国立案调解所具有的本质特点，全面阐述了立案调解的时限、范围、条件、方法和艺术等，并对立案调解制度的设计提出了建设性的意见。

法院调解制度作为民事诉讼法的一项基本原则，一直在法院的审判活动中处于主导地位，它很好地化解了社会矛盾、化解了当事人的强烈对抗程度。何谓法院调解，是指在人民法院法官的主持下，对双方当事人在合意民事争论过程中，法官居中进行规劝，促使达成协议的活动。这一活动长期以来为法官内部的审判部门所专有，随着社会的发展和法院改革的深入，单打一的调解已不能适应时展的要求和期待。因此，法院调解已派生出立案先行调解制度的产生。

立案先行调解是指人民法院的立案部门对有可能经过调解（法律法规禁止调解的除外）解决的民事案件在案件移送相关审判部门前，由立案庭的法官主持双方当事人通过自愿协商，达成协议，化解纠纷的诉讼活动。立案先行调解在我国诉讼制度中是新颖的，具有时代性，此制度除了“和谐”、“亲民”之外，还包含制度本身的价值，如“简便程序（效率价值），实现正义（公正价值），分解审判压力（司法资源价值）。该制度的实施已在社会各界产生共鸣。

一、法院立案调解的优势

1、立案调解与法院调解比较。

立案调解与法院调解都属于诉讼调解人的范畴；起动调解程序都有诉的存在；调解的组织者可以是法官，也可以是由法院委托的单位或个人；其目标都是促使当事人和平解决民事争议，这是两者之间的相同之处，不同之处有：①起动调解的时间不同。立案调解在立案后第1时间就可以进行，加快了审理案件的节奏，法院调解须在立案庭移交审判部门后方能进行，办案的节奏相对较慢；②人员配备不同。立案调解法官配备的是善于做调解工作，调解结案率历年较高的精英法官，能较好地实现扬调解法官之长的优势。法院调解的法官的调解能力相对较弱；③可真正实现案件的繁简分流。通过立案调解，立案庭可以掌握大量的案件信息，如：案件的疑难复杂程度。在案件分流时可做到心中有数，避免过去的盲目分案。

2、调解结案是民诉法规定的解决纠纷的法律制度。

我国《民事诉讼法》第八章规定“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力。”这是法律赋予法院对案件处理的一种结案制度,其效率与判决书相同，他是实现司法效益最大化的一种方式。为此，最高人民法院为了扩展这一功能在法院审理案件中的效果，于2004年作出《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的司法解释，这一规定的出台，使我国的司法调解制度更加成熟，操作性更强。该解释虽然没有明确提出立案调解的概念,但却隐含着立案调解的影子。

3、立案调解是大多数当事人乐意选择的一种化解矛盾的形式。

中华民族历来素有“和为贵”的传统美德，特别是中庸之道在中国的传统文化中占据重要的位置，这种思想已在中华民族的大家庭中打上了深深的烙印。在法院审理案件过程中，多数当事人都愿意接受法院调解，愿意在和风细雨中化解矛盾，在调解中缓和关系，有的当事人还积极主动地要求与对方当事人协商，提出意见，找出方案来缝合隔阂，抚平创伤，追求双赢的结果。真正不愿意接受法院调解的当事人还是极少数。

4、立案调解能具体反映方便当事人诉讼的愿望。

当事人渴望诉讼周期短，诉讼成果明显。立案调解就是在较短的时限内解决纷争，使当事人节约时间，减少讼累，降低诉讼成本，是法院体现便民利民亲民的重要举措，更是法院审判工作与人民同心,与时代同步的内在要求。人民法院立案调解的做法一出台，便很快得到了人民群众的强烈呼应。

5、立案调解是法院提高司法效率的有效途径。

最高法院提出二十一世纪法院工作的主题是“公正与效率”，立案调解是提高司法效率的有效途径，立案调解的潜在能量要给予充分的发挥，使法院的司法效率有重大的突破。因此，科学合理的分工，制度上的创新又是提高效率的无形资源，它比纯人员数量的增加更具活力，更具有效性。立案调解能使法官在单位时间内办理更多的案件；在制作法律文书时更加省力，不必要像判决书那样进行严密的逻辑推理和分析而耗费法官更多的精力；能避免双方当事人以及当事人与法院之间不必要的对抗，甚至是纠缠；能使庭审法官有时间对难案进行精雕细刻，使案件质量得到提升。现在法院亮出立案调解这张牌，就是化解司法效率不高这一难题的好办法、好方法，对提高司法效率具有里程碑的作用。

6、立案调解是法院为构建社会主义和谐社会提供司法保障的具体体现。

提倡和谐，促进和谐，实现和谐。从国家层面上讲，它是一种政治生活，是理想社会的标志，它是通过教育、引导来提高国民的素质，追求高尚的目标。法院是国家机器重要的组成部分之一，在构建社会主义和谐社会的过程中，法院具有惩罚犯罪，平衡社会权力，调节社会成员利益关系的功能，其地位和作用具有特殊性，是任何部门所不能替代的。历年来，法院一直牵着和谐的手，高举和谐的旗帜，踏着和谐的脚步，与社会一道实实在在地向前迈进。立案调解是法院新拓展的快速平抚纠纷，拦截社会矛盾，为实现社会主义和谐社会提供司法保障的新举措。

二、中外法院立案调解架构比较

1、中外大多数国家的法律都有立案调解审理案件的规定

世界各国的法律不尽相同，但不管是采用判例制度的国家，还是采用成文法典的国家，对民事案件的审理，多数国家的法院在立案登记时即开始进行调解，只是称谓各有差异，在“诉讼中通过双方当事人的方式解决纠纷的,在其他国家和我国香港地区的民事诉讼中多数称为‘和解''''，而非’调解''''”[[1]].而我国把和解与调解作了区别，审判实务中，当事人和解的大多是采用原告撤诉的方式结案，调解的都由法院制作调解笔录和调解书结案。一段时期以来，我国法院曾把立案调解视为“禁区”和“雷池”，使很多宜于快速调解的案件驶入了慢车道。

2、多数国家调解审理案件都体现在民事案件中

民事案件是私权利的象征。这一点被世界多数国家的法律所吸纳。私权利的特点是当事人意思自治，任何组织和个人都无权干涉和强加，是不可侵犯的神圣权利。很多国家在审理民事案件过程中，都处于司法消极的状态。随着时代的变迁，这种消极的原则已不能适应时展的要求，在美国“通过和解解决纠纷呈现出其积极的意义，而且这种意义被越来越多的法官所认同，所以，经过一个长期的过程之后，美国法官在民事诉讼中对待和解的态度由过去的消极旁观到今日的积极鼓励，甚至居中调解。”[[2]]我国法律规定的调解，是以法院的职权主义为主，当事人主义为辅的调解原则，法院在调解中始终处于主导地位，当事人始终处于积极参与的地位。这与我国民族属性有关，与中华文明的发展史也有着千丝万缕的联系，即民间矛盾的解决喜欢有“娘舅”权威的存在。目前，法院调解已逐步向当事人主义的方向转化。

3、调解规则特点的差异鲜明

我国的诉讼调解制度起源于新中国成立前，发展于新中国成立后，完善于改革开放以来，成熟于市场经济发展过程中，在世界上被誉为“东方经验”。其主要特点是：①缩短了诉讼周期；②真正实现了“案结事了”，避免了双方当事人强烈对抗的程度；③节约了司法资源，缓解了法院人力不足的压力；④减少了申诉和再审案件的发生，降低了诉讼成本；⑤促进了社会的稳定，为市场经济的发展和完善提供了和谐的环境；⑥法律制度完备，由《民事诉讼法》为基础，司法解释为补充；⑦凡是可调解的民事案件法律规定都应当进行调解；⑧调解的意识贯穿于审理案件的全过程，直至案件宣判前都可以进行调解，它为当事人选择调解的时机，把握调解机遇提供了最优越的条件。正是有这些特点，调解历来是法院永恒的主旋律。但是，综观我国的司法调解制度，一直处于柔性调解的状态，纯粹靠法官磨嘴皮，打口水战所进行的调解。据不完全统计，我国法院调解（含撤诉）的案件占结案数的60%左右，近年来还处于下降的趋势。在美国大多数民事案件是通过当事人之间和解解决的，和解案件占结案数的90%以上。“美国的和解制度规定，如果最后判决结果与被告提出的和解方法一致或低于和解方案，那么原告将必须对被告提出的和解方案后参加诉讼所导致的所有费用承担责任。”[[3]]由此可见，美国的和解制度具有刚性的一面。相比之下，我国的调解制度是“柔性”有余，而“刚性”不足。怎样使“东方经验”成为明珠，调解规则的完善和创新必将成为今后一段时期探索和研究的新课题。

三、法院立案调解与庭前、庭中调解三个阶段的划分和区别

1、法院调解审理案件阶段的划分

我国法律对调解审理案件，都只作了一般性规定，对调解工作的广泛开展有一定的局限性，手脚受到束缚和限制，特别是立案调解在程序法中没有明文规定，因此，法院对这块调解阵地，怕被扣上违法办案的帽子。随着法院改革的不断深入和社会主义法治理念的确立，一部分法院为体现司法为民，开始尝试立案调解，收复这块边缘化的调解宝地，使调解面貌焕然一新，彰显了立案调解所具有的强大生命力。为此，法院把调解细化为“立案调解，庭前调解，庭中调解”三阶段，也称调解“三步曲”。当然，立案调解制度应该“在我国整个民事诉讼制度的建设上，如何科学地规划法院调解程序和活动，并使之与其他诉讼制度适当的衔接或协调起来。”[[4]]还需要在尝试中不断地总结经验。立案调解是在立案期间召集双方当事人进行协商，促进纠纷和平解决；庭前调解是在开庭准备阶段继续做当事人的工作，使纠纷化解在开庭前；庭中调解是在庭审中经过当事人举证、质证和法院的认证后，胜负在当事人心中有数时促使当事人达成调解协议，保障“案结事了”的实现。这三者之间是形成法院调解案件的整体，但要把立案调解作为调解的重点，把庭前、庭中调解作为法院调解的延伸，使三者的调解有机地结合起来。

2、立案调解的时限设定。

立案调解是“短、平、快”化解矛盾纠纷的新机制，我国的程序法对立案调解没有明确统一的时限规定，立案调解时限的设定，各地法院的做法不尽相同，可谓是长短不一，参差不齐。有的在立案审查阶段便开始进行调解，把调解时间前移，有打时间差不规范的嫌疑；有的规定在立案后5日内向当事人送达应诉通知书的时限内进行调解；有的把时限确定在证据规则设定举证时限届满前；有的规定在答辩期届满前中断立案调解程序。目前立案调解无论起始时间还是中断时间都没有统一规定，笔者认为，权衡利弊以答辩期间届满中断立案调解较为适宜，或者对立案调解专门设立时段，使其更具合理性。只有这样，立案调解既不影响诉讼程序的正常进行而成为“拦路虎”，又不使立案调解的价值追求发生变异而成为司法公正的屏障。

四、法院立案调解的范围

1、立案调解适用于民商事案件；

我国《民事诉讼法》对调解案件的范围没有具体的规定，最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的第二条规定，对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解。但适用特别程序、督促程序，公示催告程序，破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。“这是一条限制性规定，也就是说调解案件是受一定案件性质范围限制的。该规定第十二条还明确：”侵害国家利益、社会公共利益的；侵害案外人利益的；违背当事人真实意思的；违反法律、行政法规禁止性规定的。“这是属调解内容条款违法不得进行调解的规定，即是当事人达成协议，法院也不得予以确认。对案件性质不宜调解和调解内容违法的都明确地给予了限制。前者追求的是社会价值和社会效果，后者是防止滥用调解权进行违法调解。

2、立案调解适用于事实清楚、争议不大的案件；

立案调解除满足以上限制的条件外，还要根据案件的疑难复杂程度来确定，立案调解不能有畏难情绪，但也不能不管三七二十一，有案拿来就胡乱地进行调解，尤其不得以损害某一方的利益为代价进行调解或者强行进行调解，否则将会脱离调解的立法精神和立法初宗。立案调解的案件应掌握案件事实比较清楚，当事人各方对案件争议不大且自愿接受调解的案件才能适用立案调解程序予以调解，不能盲目，不能好高骛远，不切实际，否则就会制造当事人的厌诉情绪，对相关审判部门的继续审理制造麻烦，设置障碍。

3、立案调解区域管辖范围

立案调解非法院审理案件的必经程序，因此，立案调解也应设定当事人的区域范围，这一点很重要。设定立案调解管辖范围的目的，就是要尽量避免当事人的长途折返，增加当事人的在途费用。由此，立案调解的当事人各方限定在该法院的辖区范围内或就近地区，且符合通讯比较发达，交通比较便利，当事人各方可以随时通知到并能及时到庭的条件。对于路途遥远，费用较高，可能使当事人增加诉讼成本和诉累的案件，则不应纳入立案调解的管辖范围，否则就不能体现立案调解司法为民的精神，反而变成了劳民伤财，那是绝对不可取的。

4、立案调解适用于被告不需要答辩期的案件。

我国《民事诉讼法》规定，被告在收到应诉通知书后15日内进行答辩，被告不答辩的不影响案件的审理。根据该规定，被告依照法律享有15天答辩期的权利，由此，法院审理案件不能随意侵害被告的诉讼权利，只有被告愿意放弃这项权利后才能实施立案调解。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第一条规定：“人民法院对审理的民事案件在征得当事人各方同意后，可以在答辩期满前进行调解。”立案调解是在答辩期开始后进行的调解，首先应征询当事人各方是否有调解的意愿，当事人都明确表示有这一愿望才能调解，其次还必须向被告释明答辩期是其一项诉讼权利，被告明确表示放弃这一权利后才能调解，口头表示的应当记入笔录，书面声明放弃的应收集归档，只有符合以上两个条件时，立案调解才能进行。

五、法院立案调解的条件、方法和艺术

1、立案调解的条件

立案调解必须由案件存在，任何案件必须经过立案登记才能成为案件，非经立案登记不成为案件，案件成立后即可进入立案调解门槛，这是立案调解的基础，是先决条件，否则只能属于非诉调解的范畴。立案调解应在被告应诉后提出，立案调解可以是起诉人书面申请或口头申请，也可有负责立案的法官告知起诉人，起诉人有接受立案调解的意思表示后，立案调解案件的法官在向被告送达应诉通知书时，可征询被告的意见，被告同意接受调解的，立案调解便可进入实施阶段。如果被告坚持不接受调解，立案庭应立即将该案移送相关的审判庭进行审理，使当事人的程序选择权得到充分的保护，由此，立案调解必须以当事人各方接受调解为前提条件，在答辩期内进行调解，要以被告自愿放弃答辩期权利为必备条件。立案调解应在满足以上条件的基础上方可进行。

2、立案调解的形式和方法

法院调解处理案件的形式，我国的程序法作了一些原则性规定，但没有明确限制，这给法院调解案件提供了广阔的空间。因此，法院调解的形式是百花齐放，同时也在百家争鸣之中。立案调解的形式极具灵活性和多元性，即凡是能够促进当事人达成协议的形式都是有效形式。如：由法官主持当事人直接进行的调解形式；委托其他单位或个人进行调解的形式等等。总之，立案调解可因案而异，因人而宜，不拘泥一种形式。

立案调解与法院任何一种调解方法都是类似的，只是由于立案调解在时间上的局限性和不可妥协性。立案调解应立足于当事人面对面的方法进行调解，在调解过程中，法官应当采取正面引导，辅之以法律知识的教育，激活当事人参与调解的积极性和主动性。随着科学技术的进步和发展，通讯和网络事业等高科技技术日秦完善，法院必将会引入这项技术来为审判服务，以便更加有效地促进司法为民的进程，对此，法院在有条件的情况下可以进行一些尝试，将这一技术引入于立案调解机制，司法为民就会更上一层楼。

3、立案调解的艺术

调解案件被普遍认为是一种艺术，他不但要有好的构思，有丰富的想象力，更重要的是要有艺术加工的能力。在审判实务中，有的法院的调解率就相当的高；就法官之间比较而言，有的法官的案件调解结案率可达结案数的80-90%，而有的法官调解率总徘徊在20%左右。这一差距的存在，并不是反映法官间法律知识上的差距，主要还是反映调解艺术能力的高低不同，他不是法官与法官之间简单的智慧展示，他体现的是法官与法官之间综合素质的内在联系。法官“除了精通法理并能娴熟运用于案件审理之外，还必须掌握相关的社会知识并具有一定的社会阅历和生活经验，同时，还需要法官具备良好的心理品质和分析把握当事人心理态度的技能以及较强的口语表达能力。调解主要是靠揣摩心理和说服讲道理解决纠纷，是否能够准确把握当事人的主观心态，是否能够准确把握调解口语表达的分寸，把道理讲得深入浅出，直接影响调解的效果。”[[5]]因此，法官在调解案件的实践中应当进行艺术上的提炼和加工，使当事人的脉搏始终在法官的掌控之下，做到心灵上的相互沟通，情与法的紧密相融，使当事人双方能够真正地“化干戈为玉帛”。

六、法院立案调解的制度设计

我国已进入了新一轮社会发展期，较快的发展与发展中的矛盾交织在一起，发展中的深层次矛盾不断地祼露，矛盾的尖锐性更加凸显。社会在呼唤和谐，人民在呼唤公平和正义，法院已成为构建和谐社会的前沿阵地,已成为解决这些矛盾的“拦洪坝”。从法院自身的视角审视，上诉案件量居高不下，涉诉信访有增无减，上访人流向上级法院集聚，人民群众对法院的司法能力和司法水平的要求也越来越高；为适应构建社会主义和谐社会的需要，法院实行立案先行调解是解决司法供需矛盾的有效途径，但在制度上还有待进一步地完善。

1、要加快完善立案先行调解机制

实行案件的繁简分流和审理案件的调审分离，根据法院内部分工，案件的分流职能属于立案庭，只有掌握了案件的疑难复杂程度的信息后才能实施立案，立案调解的过程是立案庭掌握信息的过程，因此，调审分离的调解功能由立案庭实施较为合理，只是立案人员不能自立自调，要将立案和调解人员进行分离，在立案庭内设立综合的调解机构，确保调审分离在组织体系上的完备。

2、要加快完善立案先行调解程序制度

我国民事诉讼法并没有对立案调解进行限制，只是法院本身的某些规定，捆住了立案调解的手脚。要将立案调解独立于庭审调解之外，必须给立案调解松绑，使其形成民事诉讼中单列的程序，把立案调解变成名正言顺的诉讼程序，使立案调解从幕后走到台前。

3、要加快完善对当事人的制约机制

目前的调解大部分是牺牲权利人的利益，权利人的利益没有得到切实的保护，而义务人通过调解总是有利可图的，所以造成社会诚信缺失。因此，要调动义务人积极参与调解的主动性和能动性，必须由制度加以约束，使义务人自觉自愿地走向调解台接受调解，否则须承担权利人因诉讼所耗费的一切经济损失。当然对权利人也要予以限制，防止权利人滥诉，提出的诉求过高而使调解不能，权利人也应承担义务人因诉讼多支出的费用。只有通过制度来保障，社会的诚信才有基础，社会主义和谐社会才会有强硬的支撑点。

注释：

[1]唐德华主编《民事诉讼理念与机制》中国政法大学出版社2005年版，第438页。

[2]唐德华主编《民事诉讼理念与机制》中国政法大学出版社2005年版，第442页。

[3]廖中洪：《民事诉讼改革热点问题研究综述》，中国检察出版社2006年版，第420页。

[4]张灵、张毅：《法院调解的概念和地位辩正》，载《法学家》1999年第4期。

[5]万鄂湘李克：《法官综合培训教程》，中国政法大学出版社，2006年版，第341页。