独家原创:民族地区环境保护法律制度研究

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【摘要】民族地区蕴涵着丰富的物产和资源，但由于种种因素，并未发挥出优势。相反，由于环境保护工作薄弱，法律制度的不完善，生态环境恶化十分严重。民族地区水资源匮乏、土地荒漠化严重、草原生态恶化和污染严重西部民族地区由于相对贫困、人口的增长以及自然资源的产权不清等是造成西部生态环境不好的重要原因，为了实现经济社会和生态环境保护的和谐发展，文章从立法、司法与守法等方面探讨了民族地区可持续发展环境保护法律制度的有关问题，并提出了相应的建议，力图通过完善民族地区的环境保护法律制度，从法律方面保障民族地区的可持续发展。

【关键词】民族地区环境问题法律保障

【作者简介】：×××姓名，×××单位，主要研究方向为×××。

一、民族地区环境概况

根据中央民委的统计资料，中国现有少数民族55个，主要分布在祖国中西部自然条件差，经济发展滞后的地区，西部拥有丰富的物产，煤炭，水利，石油、风力、太阳能、地热等资源大多居全国首位。虽然西部拥有各种优势，但是由于种种因素的制约，这些优势并没有发挥出来。虽然生态系统丰富多样,但生态环境十分脆弱的地区。由于大部分地区经济、文化相对落后,环境保护工作薄弱,社会经济活动对环境造成的破坏性影响十分严重,生态恶化现象日益突出。充分发挥我国民族区域自治制度的优越性,加强民族自治地方的环境法制建设,依法保护生态环境,是解决民族地区生态环境恶化问题的根本措施。

民族地区大开发面临生态环境恶化的现实不容忽视。民族地区在人口和经济高速增长的双重压力下,相当长的时间内在资源开发过程中忽视环境保护,治理速度远远赶不上破坏速度的问题十分严重,以致于良好的生态环境日趋退化。譬如,土地沙漠化速度加快、森林资源锐减、水土流失严重等。例如：1995年就因环境污染和生态破坏,对我国经济造成的损失达到18175亿元,占当年GNP值的3127%。损失主要由三部分组成:大气污染造成的经济损失、水污染造成的经济损失、固体废弃物和其他污染物造成的经济损失。在这里,“发展第一、发展至上”的观念是环境问题日趋严重的根源。西部民族地区是我国主要江河如长江、黄河,以及珠江最大支流西江等河流的发源地,为我国重要的生态屏障和水源保护要地。其生态环境状况维系着国家生存环境安全,一旦受到破坏,短时期是难以恢复的。它不仅严重影响中西部民族地区的生存环境,而且会危及东部及中部的经济持续发展。所以,环境问题不是局部的、孤立的,而是与经济发展有着密切关系的全局性问题。

二、民族地区现有的环境保护法律资源

1、全国性的有关少数民族地区可持续发展方面的法律、法规

首先，自然环境保护方面的法律、法规。

一是《中华人民共和国宪法》有关环境保护的规定。宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防污染和其它公害”，确立了国家环境保护立法的总方针。

二是1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》，是我国环境保护方面的综合性基本法律。

三是环境保护的单行法规有《城市规划法》、《村镇规划原则（试行）》和《村镇建房用地管理条例》等。

四是污染防治方面的法律、法规有：1982年9月颁布的《中华人民共和国大气防治法》、1984年5月颁布的《中华人民共和国水污染防治法》、1982年8月颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》、1989年颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》、《固体废弃物管理法》等。这些有关污染防治方面的法律、法规，内容涉及空气、陆地以及水、土地等方面，对于保护少数民族地区的脆弱的生态环境具有十分重要的作用。

五是自然资源保护方面的法律、法规有：1988年8月颁布的《中华人民共和国水法》、1984年9月颁布的《中华人民共和国森林法》、1985年6月颁布的《中华人民共和国草原法》、1985年6月颁布的《中华人民共和国矿产资源法》、1986年3月颁布的《中华人民共和国渔业法》和1988年11月颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》等。我国自然资源分布集中在少数民族地区，优质的自然资源也是少数民族地区经济发展的一个主要优势，但这些资源大多是不可再生的，即便是再生资源，一旦滥用也会造成严重的后果。

2、民族地区的可持续发展的法规

少数民族地区有着丰富的地方性自治法律性条例，为可持续发展奠定了法律基础。1984年六届人大二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》以后，中国民族区域自治制度得到了较大的发展。截止1997年底，全国有123个民族自治区地方自治条例已批准生效，共188个单行条例、62个变通规定和补充规定获得通过。这些自治条例和单行条例有很多是与少数民族地区的可持续发展战略相关。如《贵州省黔西南州布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》、《贵州省黔东南布衣族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》、《贵州省道遵仡佬苗族自治县水资源保护条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州城市水污染防治条例》、《贵州省紫云苗族布衣族自治县格凸河穿洞风景区管理条例》、《贵州省威宁彝族回族苗族自治县草海保护条例》、《贵州省沿河土家族自治县乌江沿岸生态环境保护条例》、《贵州省务川仡佬族自治县城镇环境管理条例》、《贵州省印江土家族苗族自治县非耕地开发管理条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州荔波樟江风景名胜区管理条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州天然林保护条例》、《贵州省关岭布衣族苗族自治县封山育林条例》、《贵州省关岭布衣族苗族自治县古生物化石资源保护条例》、《贵州省镇宁布衣族苗族自治县水资源管理条例》等。

3、民族地区的可持续发展的习惯及习惯法

民族在长期与自然的对话过程中，形成了一些人与自然和谐相处的朴素观念，形成和制订了一系列关于保护生态环境的习惯和规约，这些习惯于和规约对少数民族地区的生态平衡及可持续发展起着积极有效的作用。因此，在不违背社会主义法治统一原则的基础上，可以借鉴这些法治的本土资源。如贵州省黔东南州苗族禁打到家里做窝的燕子，燕子到家里做窝是一种吉利。这种世代相传的习惯和禁忌很好地保护了这种益鸟，其效果不亚于《野生动物保护法》的作用。

二、民族地区环境法律存在的问题

1、少数民族地区立法工作相对滞后，远不能适应形势发展的需要

现行民族法律体系是在计划体制指导下制定的，不适应市场经济发展的需要。少数民族地区由于立法技术、民族法学研究的相对落后，且少数民族地区人员素质相对偏低，导致少数民族地区民族法制跟不上当前社会、经济的发展。西部少数民族地区开发是可持续性开发，应力避破坏生态环境的掠夺式开发，它要求尽快建立健全与之相应的法律体系。

2、保护生态环境观念的缺乏

民族地区大都地处偏远,交通不便,经济发展缓慢、社会和文化教育相对落后是很多民族地区的共同特征,有的地区至今还保留着刀耕火种的原始耕作方式和落后的生活习惯。许多农民对保护环境的意义几乎一无所知,往往不自觉地破坏了生态环境。即使是在经济、文化发展比较快的地区,对生态环境、人口增长、资源开发和经济发展之间必须协调发展的重要性也往往缺乏深刻的认识。

3、环境管理体制立法体系不完善

首先，环境管理体制立法体系不完整。在中央没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方没有专门的环境管理机构设置法规和规章。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散见于各有关法律、法规和规章制度中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。由于没有法律的专门明确的规定，所以环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一。其次，各种立法规定之间缺乏相互协调和配合。完善的环境管理体制立法，应是法律、法规、规章以及不同方面的立法之间相互衔接、协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规比较具体，而规章的规定只规定具体实施办法。但现有的立法，有时法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。最后，规范性文件经常替代正式的立法。环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组成部分，应当具有严肃性和相对的稳定性。反映在立法形式上，应当是让具有较高位阶通过严格的立法程序制定的法律和行政法规占据主导地位。但我国关于环境管理机构的设置及其职责，往往通过红头文件的形式确定。有时经某个领导人签字就可成立一个机构，或者将某一职权归某一部门。这样往往造成规范性文件与法律规定相冲突。

4、一些地区不能正确处理脱贫与环境保护的关系

我国民族地区的贫困问题比较突出。在全国592个贫困县中,少数民族居住的县就有259个,占全国贫困县总数的44%。这些少数民族地区的贫困是与不良的生态环境相伴而生的。生态环境恶劣、自然资源贫乏,使生产和生活资料不能满足人们的需要。反过来,由于贫困,人们为满足对资源的需要而过度地、甚至是无节制地利用森林、草地等自然资源,造成资源的枯竭和生态环境的退化,从而导致人们生活水平的进一步下降。同时,由于一些地区人口迅速增长,超出了环境承载能力,使有限的资源面临更大的压力,生态环境恶化的状况日益加剧。而当地政府在领导人民脱贫致富中,又没有充分认识到如果不从根本上改变生态环境恶化趋势,就不能彻底摆脱贫困。

5、环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾

首先，环境管理机构设置的重复。例如，在自然保护方面，国家环境保护总局设置专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然保护的一个方面。其次，统一监管部门与分管部门的关系不明晰。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定而最基本的管理规定模式就是“某某行政主管部门对某一事项进行统一监督管理”，“某某……部门结合各自的职责对某某事项进行监督管理”。到底如何“统一”？没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来，得不到有关部门的有效配合。而分管部门总感觉自己是处于配角的地位，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳，有了成绩尽是统管部门的，因而缺乏管理的积极性。最后，不同部门、级别和层次的立法规定相矛盾。法律有效执行的一个重要因素在于不同部门、级别和层次立法对同一管理对象的规定应当相互协调和一致。特别是关于管理机构的规定，如果授权不一，互相矛盾，就会影响法律的权威，也影响法律的执行和遵守。如《矿产资源法》规定，开采矿产资源由地质矿产主管部门颁发许可证，同时国务院颁发的行政法规也明确地下水（包括矿泉水和地热水），都属于矿产资源。而《水法》规定，抽取地下水应当向水行政主管部门申请取水证。那么，仅从地下取水，就要申请两个许可证。而且按照规定，既要缴纳矿产资源补偿费，又要缴纳水资源费。

6、民族地区的习惯与现行法的冲突

民族地区许多有益于可持续发展的法律性文化习俗和传统。但是这些文化习俗和传统多是建立在人们对自然环境认识不足的基础上的，它里面有着一些朴素的生态意识，但也有着浓厚的封建迷信和宗教色彩，与现代可持续发展思想不完全一致。在西部开发中，现行法律与习惯法的并存必须带来一些冲突，对于西部少数民族地区的可持续发展有着不可忽视的消极作用。

三、完善民族地区环境保护法律的建议

针对目前民族地区所存在的各种环境保护问题，如何从法律角度对环境进行保护，同时兼顾经济和社会的发展，这是个不能回避的问题。在人类发展的历史上，为了发展经济曾罔顾周围环境而为招致惨痛的教训。随着环境法的发展，可持续发展原则已成为众多国家公认的基本原则。我国早在1983年年底召开的第二次全国环保会议就制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益；环境效益的统一。”的战略方针。我国在经济建设和社会发展过程中，也必然面对与环境保护工作协调统一的问题。有了西方发达国家的前车之鉴，我国一向都不主张走“先污染后治理”的老路，反对以牺牲环境资源为代价发展经济。在当前的西部大开发活动中,我们也应注意吸取以往的经验教训,避免以牺牲环境为代价的经济发展,避免只注重经济发展,忽略环境保护的现象再次发生,切实保护和改善人类赖以生存的物质源——环境和资源,从而实现民族地区环境和经济的可持续发展。

1、建立环境影响评价中的公众参与制度

由于环境污染或破坏造成的权益侵害现象往往具有潜在性、累加性、滞后性和公害性，因而确有预测环境影响和防范相应损害的必要。为此，各国均通过立法确立了环境影响评价制度，并将公众参与作为执行该项制度中的重要一环。其主要目的在于通过广泛听取利害关系人的意见和要求，使政府在对污染性设施的建设与开发的审查等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽可能采取有效、可行的措施以减轻和防止环境侵害。因此，我国在现行《环境保护法》中应增加公众参与条款，使用其具有约束力。同时还应制定《环境影响评价法》充分肯定事前评价的预防功能，又强调公众参与的重要性。只有这样，我国环境评中的公众环评中的参与才能得到落实，并作为一项制度予以贯彻执行。

2、加强对环境保护管理体制立法的研究

要健全和完善环境保护管理体制的立法，必须对如下问题开展深入的研究。1、环境保护管理体制与我国整个行政管理体制的关系；2、我国环境保护管理体制立法的现状及问题；3、国外环境保护管理体制立法的经验、教训及其对我国的借鉴作用；4、我国环境保护管理体制立法的最佳形式和模式；5、我国环境保护管理体制立法应遵循的原则；6、有关环境保护的各部门职能分工的原则和标准；7、促使有关环境保护的各部门相互协调与配合并积极履行职责的途径和方法等。

3、制定综合性的环境保护管理体制立法

目前我国有关环境保护管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章、甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复、交叉和矛盾。为了完善环境保护管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境保护管理体制立法，确立环境保护管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成一个具有系统性和协调一致的环境保护管理体制立法体系。这样的一个立法体系是保障法治社会各行政机构有效运行的必要条件。

4、建立退耕还林与禁伐的良性制度

关于退耕还林和禁伐的决定。1998年特大洪灾后，为了保护森林，提高森林的覆盖率，政府作出了退耕还林以及天然林禁伐的决定。数年来，该决定并没有得到有效的执行，一些地方在划定天然林区域时受到阻碍，一些地方的天然林还在被砍伐。这就需要我们研究这个决定没有得到有效执行的原因。

法律是确立社会秩序的工具，也是协调人们利益的手段，但我们的立法在较大程度上只关注秩序的形成，而忽视被规制对象利益的平衡；只重视社会公共利益，而轻视被规制对象的私人利益；我们的立法者在很大程度上只注重法律的强制性，认为既然是法律，就必须被得到遵守并且肯定会得到遵守，而很少研究法律为何不被遵守。影响法律被遵守的因素很多，但最关键的是该法律是否考虑了被规制对象的利益问题。具体就退耕还林的决定和禁伐令而言，实行退耕还林计划，将导致3700万人无地可种，更多人的耕地占有量将减少，从而减少粮食拥有量，如坡度25度以上的陡坡地的退耕还林，将导致四川甘孜州农牧民平均每人减收粮食48公斤。为了保护天然林而实行的禁伐，将导致天然林所在区域政府和人民收入大大减少。如在贵州省黔东南地区，1998年“木头经济”为财政提供1.33亿元，1999年提供7639万元，而2000年预计要锐减为900万元，因而导致严重的工资拖欠问题。所以，禁伐令的实施将严重影响林区农民的收入及生活和林区政府的财政状况。政府的决定如果无视此现实，将导致该决定的低效率实施，数年来的现实也正好说明了这一点。我们必须看到农民也是经济人，他们是规范遵循者，当他们发现遵循现有制度会使他们的状况比遵循原有制度更差，那么这种制度就不会被得到普遍的有效遵守。所以，政府应该提高对被涉及利益农民的补偿标准，以尽可能地达到其损失额，重视被规制对象利益的平衡、重视被规制对象的私人利益。我们的立法应该考虑如何使国民守法，而不仅仅考虑违法以后如何处理；我们的制度应该立足于对不良行为的预防，而不仅仅是对行为人的处罚；我们的立法者应该对个人利益和社会秩序进行协调，而不偏废任何一方；还应该对法律的效率有一个全盘的量化的科学分析，而不能仅仅关注目前的支出。只有这样，才会有高效益、高质量的法律出台。

5、建立环境影响评价中的公众参与制度

由于环境污染或破坏造成的权益侵害现象往往具有潜在性、累加性、滞后性和公害性，因而确有预测环境影响和防范相应损害的必要。为此，各国均通过立法确立了环境影响评价制度，并将公众参与作为执行该项制度中的重要一环。其主要目的在于通过广泛听取利害关系人的意见和要求，使政府在对污染性设施的建设与开发的审查等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽可能采取有效、可行的措施以减轻和防止环境侵害。因此，我国在现行《环境保护法》中应增加公众参与条款，使用其具有约束力。同时还应制定《环境影响评价法》充分肯定事前评价的预防功能，又强调公众参与的重要性。只有这样，我国环境评中的公众环评中的参与才能得到落实，并作为一项制度予以贯彻执行。（7300字）

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