社会转型农村留守儿童监护问题研究

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【摘要】在中国社会转型的背景下，因农民工向城镇流动而出现了大量的农村留守儿童，成为一个独特的社会现象。农村留守儿童作为一个独特的社会群体，他们的成长和教育既关乎未来人口的素质，也直接影响到未来城镇的发展水平。因此，加强对留守儿童心灵和身体的双重保护，保证他们有一个良好的成长环境，既是理论研究的需要，更是全社会的共同义务和责任。

【关键词】留守儿童；监护；保护体系

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立和城市化的快速发展，全国已有一亿四千万农村劳动力涌入城市寻求生计。由于城乡二元体制的限制，这些外来人口无法在城市享有教育、医疗等方面的保障，父母只得将未成年的子女留在农村，从而形成了一个庞大的特殊群体——农村留守儿童。由于农村家庭对于留守儿童监护的认识不够，他们的成长面临诸多问题。“儿童是祖国的未来，民族的希望”，笔者拟从监护制度的角度对农村留守儿童的问题进行分析和总结，以期发现监护制度中存在的漏洞和不足，并提出针对性的建议和措施，从而进一步完善农村留守儿童监护体系，保障农村留守儿童的健康成长。

一、留守儿童的概念界定

“留守儿童首先是一个群体，但并非是一个内部统一的群体，而是一个内部异质化程度很高的群体”[1]。这说明它不是一个现代社会才产生的新现象，自古有之，不管是历史上的人口迁移还是近代以来的城市化浪潮都伴随着以亲子分离为前提的留守儿童群体的产生。留守儿童这一群体进入我们的视野是在二十世纪九十年代初，是伴随着“民工潮”而出现的，这一概念最初出现在1994年，上官子木在《“留守儿童”问题应引起重视》一文中呼吁社会各界对这一群体予以关注。但是直到二十一世纪初，随着媒体的广泛报道以及政府层面的关切和推动，留守儿童才开始受到社会各界的广泛关注，学术界也开始把更多的目光投向这一领域。关于留守儿童的概念界定，标准不一。有学者认为，“留守儿童以年龄为主要标准，在儿童年龄界定方面，6岁以下的婴幼儿和16周岁以后初中毕业的青少年不在研究范围之中”“留守儿童宜以半年作为时间参考长度”；有学者认为“留守儿童”应被界定为父母均外出打工，且时间长达半年以上，被留在原籍或者原居住地就读的学龄儿童”[2]；也有学者认为“留守儿童应为农村地区的父母将子女交由未外出务工一方单独抚养或委托其长辈、他人代为抚养的子女”[3]。而官方文件中认为“留守儿童是父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人”[4]。综合上述观点，笔者认为在对留守儿童进行定义时，要考虑以下几个因素：（一）年龄；（二）是否和父母一方或者双方共同居住；（三）和父母分开生活的时间；（四）和民法中有关民事能力的规定相衔接。我国《中华人民共和国民法总则》第17条规定了成年人为年满十八周岁的自然人，这和联合国《儿童权利公约》将儿童的年龄界定为十八周岁以下的规定是一致的。因此，笔者认为留守儿童可以定义为：父母一方或双方因务工或者经商，从户籍地流动到其他地方，而子女留在户籍地，不能和父母一方或者双方共同生活满六个月、未满十八周岁的自然人。

二、农村留守儿童监护中存在的主要问题

在留守儿童的监护方面，许多父母无法履行监护义务,而是将监护职责委托给其他监护人,甚至出现无监护人的情形。目前，农村留守儿童的监护主要有以下四种形式：一是隔代监护，由留守儿童的祖父母或者外祖父母进行监护；二是同辈监护，是指具备法定监护人资格并且具有完全民事行为能力的人进行的监护，比如成年的兄弟姐妹；三是亲友监护，即将留守儿童的监护权委托给法定监护人以外的其他人；四是混合监护，这种情况的监护人具有不确定性，时而由法定监护人监护时而由委托监护人监护。这样的监护方式存在如下问题：（一）父母作为法定监护人长期缺失严重。一般情况下，农村地区的儿童普遍缺乏父母的监护，一方面，父母无法监护，这不是一种资格上的不能，而是社会转型背景下父母的无奈选择。农村地区经济发展缓慢，不少年轻父母为维持生计，共同外出务工的现象非常普遍，导致农村留守儿童的父母无法监护的情况极为普遍。另一方面，农村地区教育水平比较落后，父母双方受到的教育水平普遍较低，他们没有意识到自己监护对孩子的成长起着不可替代的作用，只注重对孩子物质上的满足而忽略了精神上的关怀。（二）留守儿童隔代监护现象普遍。由于农村大多数父母要出去务工，他们不得不将孩子留在户籍地，委托孩子的祖父母、外祖父母乃至其他亲朋好友来照看。据统计[5]，大约有96％的留守儿童是由留守儿童的祖父母和外祖父母进行监护的，这种隔代监护模式是存在很大问题的，不利于留守儿童特别是低龄儿童的发展。主要的问题有：第一，绝大多数隔代监护人对监护职责并不明确，往往把监护简单地理解为看护，很多老人们奉行的依然是他们年轻时照看孩子的思想观念，只讲究给孩子吃饱穿暖，而没有在监护的质量上提升认识。第二，由于年龄的差距和认知的不同，再加上情感层面的沟通不畅，隔代监护人不注重精神层面的引导和沟通，长期这样下去会形成沟通障碍，产生巨大的代沟，这样的监护方式是无法保证留守儿童健康成长的，甚至有可能助长儿童叛逆的性格，对今后的学习生活产生不利的影响。第三，由于大多数隔代监护人普遍受到的教育程度不高，法律意识比较淡薄，在留守儿童的身体、心灵或者财产遭受侵害时没有相应的保护意识，或者因为害怕承担责任便隐瞒事实推诿责任，最后造成伤害的扩大和延续。（三）公权力的保障普遍缺失。受传统家庭观念的影响，几千年来我国对未成年人的监护一直都是处于亲属自治范围之内，家庭责任较重、国家责任较轻成了几千年来我国未成年人监护的显著特点。浓郁的家庭血缘色彩淡化了国家和政府应当承担的责任，导致国家和政府对未成年人的监护几乎没有起到应发挥的作用。[6]我国暂时还没有专门的可以对监护人进行监督的机构，导致即便留守儿童遭到监护人虐待甚至抛弃等行为但又没有达到严重后果时，无任何机构可以出面予以制止和惩罚。由于缺乏外在的监督和保障，当留守儿童遭受侵害时往往会选择沉默和继续忍受，这样更加难以维护留守儿童的权利。

三、《中华人民共和国民法总则》中有关未成年人的监护规定

我国目前还没有专门的保护留守儿童的法律，主要是由《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国婚姻法》中零散的规定组成，其中《中华人民共和国民法总则》是在原先《中华人民共和国民法通则》的基础上进行了重大的修改而形成的，它规定了监护制度中具有普遍实用性和纲领性的内容，适应了我国现阶段的国情，具有很强的指导性和实用性，是具有中国特色的监护制度。具体表现如下：（一）强化了父母的监护职责。父母是留守儿童的法定监护人，并且顺位是排在第一位的，这种监护职责应该是天然的、与生俱来的。这就意味着父母对留守儿童的监护职责是不可放弃的，即使将监护权委托给他人，如果因为未履行好监护职责而造成他人权利受到侵害的，父母依然要承担连带责任。但是，如果父母不履行或者怠于履行监护职责，造成留守儿童处于危困状态的，可以依法撤销其监护资格。《中华人民共和国民法总则》之所以这样规定，与实际生活中父母监护的缺失甚至极个别父母根本不履行监护职责或者虐待、故意伤害未成年子女等有着直接关系。同时《中华人民共和国民法总则》第30条也留下了缓和的余地，只要父母不是故意犯罪，并且有悔改表现的，在尊重被监护人真实意愿的基础上，可以依法恢复其监护资格。通过这样的规定，强化了父母的监护职责，也从侧面凸显出家庭监护在整个监护体系中有着不可替代的重要地位。（二）优化了监护人的确定程序。在父母不是未成年人的监护人时，可能会出现其他有监护资格的人之间相互争夺监护权的情形，根据《中华人民共和国民法通则》的相关规定，对监护人的确定有争议的，先由居委会或者村委会指定，对指定不服的提起诉讼由法院裁决。而根据《中华人民共和国民法总则》第27条的规定，对监护人的确定有争议的，有两种处理模式。一种是由被监护人住所地的居委会、村委会或者民政部门来指定监护人，如果当事人对这些单位的指定不服，可以依法向人民法院申请指定监护人；另一种是由当事人避开上述单位的指定而直接向人民法院申请指定监护人。（三）增加了国家监护的兜底性条款。儿童是祖国的未来，党和政府高度重视儿童的成长，各级政府都把儿童的培养教育摆在重要的位置，成立了“中国关心下一代工作委员会”，开展经常性的关爱活动，既能帮助处于困境的儿童解决燃眉之急，又可以关注他们的长远发展。《中华人民共和国民法总则》第31条和第32条新增了将民政部门可以作为监护争议时的“临时监护人”和在未成年人没有合法监护人时的监护人，这样防止了未成年人因处于无人监护时而可能受到的伤害。（四）规定了监护权的撤销和恢复。《中华人民共和国民法总则》第36条规定了三种情形下撤销监护人的情形，前两种情形是对作为和不作为的一个抽象概括，后一条是一个兜底条款，在具体案件中以法官的自由裁量为标准。提起监护权资格撤销的主体有个人、居民委员会、村民委员会、学校、未成年人保护组织、民政部门等，如果其他主体都不提起诉讼，民政部门应当主动介入，提起诉讼，这体现出公权力的不断强化。

四、农村留守儿童的监护完善

（一）建立亲权制度，强化父母的监护责任。家庭是孩子的第一个学校，而父母是孩子的第一任老师，在留守儿童的监护问题上，应首先坚持家庭尽责，落实父母监护主体的责任。我国法律长期以来并未区分亲权和监护这两个概念，但是这两者之间的差别反映出父母对未成年子女抚养教育的义务和责任大不相同，简单来说，“亲权是指父母基于其身份关系而产生的对未成年人子女以教养保护为目的的权利与义务的总和。监护是指对于无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身、财产及其他合法权益进行监督、保护的一项制度”[7]相比较于监护，亲权更能体现出父母与子女之间的那种基于血缘关系的浓浓亲情，以及父母对孩子的抚育责任。因此，笔者认为，一方面，可以考虑在制定民法典的时候将亲权制度规定在婚姻家庭里面，以法典的形式正式确立下来；另一方面，在实施的过程中，政府部门应加强监督和指导，逐步建立以家庭监护为主体，以学校、村委会或者居委会等有关单位监督为保障，国家民政部门和公益性组织监护为补充的监护制度。针对有些父母家庭监护观念不够、意识淡薄，长期外出打工，不和孩子联系的情况，可以由民政、教育等部门组织相关培训，加强父母对监护人的权利和义务、监护人责任的承担等相关方面的培训，以此提高父母作为监护人时的监护能力。（二）强化国家的公权力干预，构建留守儿童国家监护制度。虽然《中华人民共和国民法总则》强化了政府部门的责任，但是更多的是一种事后的、被动的救济。因此，从最有利于保护儿童权利的基本原则出发，笔者认为可以在民政部门下设置一个专门的监护管理机构，负责管理留守儿童的档案、考察监护人的监护行为以及进行公益性诉讼和行使监护权的权利。对年纪较大并且无法有效履行监护职责的监护人，应该主动启动监护干预机制，直接向户籍地的人民法院起诉，申请撤销现行监护人的监护资格，另行指定合格的监护人。如果没有合适的监护人，政府就要承担兜底责任，由这个监护管理机构来承担监护职责，确保每个农村留守儿童都能得到充分的保护，维护好留守儿童的合法权益。（三）动员社会力量，构建完备的留守儿童社会服务体系。留守儿童问题不仅仅是家庭、学校和政府的问题，更是一个社会问题。因此，社会全体成员应该积极去关心留守儿童的成长问题。笔者认为，一方面，主流媒体应该彰显其价值担当，深入基层去真正了解留守儿童的生活现状，加大对有关监护制度的法律法规和政策的宣传，使公众对留守儿童问题有一个基本的认识；另一方面，要充分调动公益性社会团体的积极性，开展多种形式的献爱心公益活动，成立关爱留守儿童基金；学校可以安排定期家访，了解留守儿童的生活状况，把有关信息提交给政府部门，为政府部门及时掌握留守儿童的新动态并进行科学的决策提供支撑。通过与家庭、学校和政府的共同努力，构筑起面向留守儿童的完备社会服务体系，从而形成全社会合力为留守儿童健康快乐成长提供强大的保障。

参考文献:

[1]江立华，符平等著.转型期留守儿童问题研究，上海三联书店出版社，2013年版第9页.

[2]吕绍清.中国农村留守儿童问题研究，载于《中国妇运》，2006年第3期.

[3]叶敬忠.关注留守儿童，社会科学出版社，2005年版第18页.

[4]来源于2016年由国务院颁布的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》.

[5]图说2018年全国农村留守儿童数据_南方plus_南方+

[6]曹诗权.未成年人监护制度研究，中国政法大学出版社，2004年版第93页.

[7]戴林爽，陈美薇.农村留守儿童监护制度的立法重构，载于《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2016年第6期.

作者:董航 单位:贵州大学法学院