探究国内保安服务业体制构建

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在计划经济时期，人们的意识中存在着这样的一种想法──政府统筹统分社会资源，对于社会安全也自然由政府承担，在维护好社会公共安全的前提下，自然会使人们的个人安全得到保障。这样的思维惯性决定了我国公安机关在维护社会安全的工作中具有义不容辞的职责。但是，人们安全需求的增长远远高于我国警力所能提供的安全服务的增长，也就是说，我国拥有的警力所能提供的安全服务远远难以满足人们对安全的需要。从目前人们的安全意识来看，国家机关、企业、事业单位从保安公司雇佣了大量的保安人员，在各种大型的商业性活动中也出现了大量的保安人员，警察部门由于警力不足也从保安公司雇佣了大量的保安人员从事交通、巡逻等安全活动，以至于现在我国保安服务公司和保安人员的数量分别达到2300家和110多万人。这些事例和数据说明在安全服务的力量中除了警察的安全服务力量，还应该有保安服务力量的存在。只有实现了这样的安全服务模式才能满足人们不断增长的安全需要，才能更好地维护社会的安全和个人的安全。

我国保安服务业在社会主义市场经济的大潮中，历经了24年实践探索发展，已初具规模。多年来，在政府和行业协会的监管和推动下保安服务企业迅速发展，取得了一定成绩。保安服务业在维护社会治安和公共秩序等方面发挥了积极的作用，但也存在不少矛盾和问题，与发达国家存在较大差距，不能完全满足经济社会发展和社会公众对安全的需要，尤其在法治化进程方面更是不尽人意。基本状况表现为：至今尚无有关保安服务业的专门性法律、法规，甚至缺乏法律、法规层面上统一的专门性规定，保安服务业的发展及其管理主要依靠有关的政策性文件，以及散见于有关法规中的相关规定、有关部门在不同时期的有关规范性文件、有关的地方性法规和地方性规章等。

可见，保安服务业立法在我国并没有受到重视，又加上现在经济处在一个快速发展的时期，先天的不足和急切的步伐使其夹杂着大量的弊病、漏洞与缺陷。为保证今后我国保安服务业立法的顺利进行，对保安服务业的历史、现状、立法必要性、立法设计等做一简要分析显得殊为必要。本文适应了这一需要，也因此而具有了意义与价值。作者不敢奢望本文能为我国保安服务业立法提供精准的指南，但希望它能大致算是一个可靠的向导。

一.保安服务业释疑

（一）中国古代镖局

1.中国古代镖局的兴起以有偿服务为显著特点的保安服务业，追根溯源，最早起源于中国古代。只是，那个时候称之为“镖局”或“镖行”，从事这个行业的人，则称之为“镖师”、“镖客”。

“镖”的释义是（1）“刀鞘末端的铜饰物，或为一种暗器，形如矛头，用以投掷伤人。”（2）“旧式武器，形状像长矛的头，投掷出去杀伤敌人。”（3）“刀削末铜也，或称刀锋也。”以上是三种工具书对“镖”字所做的解释，望文生义可知“镖”实际上是一种武器。旧小说中称之为金镖，有“金镖压绿林”之说，其实金价高而质软，绝无用之制造武器的道理。金、斤二字同音，金镖者，斤镖也，镖这种武器轻了杀伤力太小，重了打不动，一斤一个较为合适，故又称之为斤镖。是镖师们比较喜欢和善使的武器。

镖局之所以称之为镖局，确实是和镖这种武器有关。镖局发轫之初，原始镖师的小推车上放着的生活日用品和武器中，最醒目的武器是许多斤镖，以便于遇到贼匪拦路时迅速“飞”出去，久而久之，世人就把原始镖师的小推车称之为镖车，镖局的名称也就确立了下来。还有一种说法是：“镖”是指镖师所护送的财物银两，所以镖局的人管外出执行任务叫“走镖”；财物银两被贼匪抢去称之为“丢镖”；贼匪们管抢夺镖师护送的财物叫“劫镖”、“夺镖”。我认为两说都有一定的道理，把两说结合起来，是比较完整的解释。

那么，镖局究竟兴起于我国哪个朝代呢？目前尚未细知。因为我国古代的史志，大都是由官方修订，他们大都记载的是达官、大儒，很少能记载一个社会上一时流行的行当职业，正像中华武术虽源远流长、博大精深、门派齐全、争奇斗艳，但历代武术大师却很少能上官志一样。所以，我们只好从一些稗史杂记和历代传下来的小说中去寻觅一点这方面的踪迹。

《水浒全传》第十六回“杨志押送金银担，吴用智取生辰纲。”这恐怕是小说史料中描写镖师形象的最早记载，虽然那时的杨志还不是正宗的镖局里的人，但自此之后记载宋、元、明、清镖师和镖局的小说、杂记就屡见不鲜了。如：在清朝作家文康所著的《侠女奇缘》及以《聊斋志异》闻名的蒲松龄所著的俚曲《磨难曲》中都记载了有关镖师的故事。

根据以上史料可判断，我国古代镖局最早出现在宋朝，经过元、明的发展，鼎盛于清朝。

2.中国古代镖局的发展与消亡北京不是镖局的起源地，但它是镖局行业的发展地。北京有近千年的建都史，是全国的政治中心、商业中心、文化中心，镖局行业发展的时候，亦是全国的镖局行业中心。因为镖局主要服务于官僚阶层、商贾阶层。京师乃官、商云集之地，自然也就是镖局会聚之地。可以说，言镖局，窥京城即可知其全貌。北京最早的正式镖局建于明末，到了清光绪年间，北京有名的镖局已有会友、永兴、志成、源顺、东光裕、义友、正兴、同兴、万胜等十余家，当为“镖局”的鼎盛时期。其中以“会友镖局”为规模最大，这些镖局大都开设在当时商业繁荣的前门一带。

我国历代镖局的主要业务，不外乎为人押送贵重物品、金银巨款和护送雇主商客的旅途平安、受雇于充任私人警卫、为人看家护院、还有的受雇于夜间为大住户、大商号值更守夜等。干镖局这一行最讲究的是“信义”二字，过去镖局行业有句行话叫“接镖如交命”。雇主或将大批奇珍异宝交与镖局押运，或将内室家眷交与镖局护送，或带镖师携巨款远征经商，就等于把命交给了镖局。而接镖的镖师也同样为保护这些特定的目标而把自己的命交了出去，如有不测要敢于以死拼命，人在镖在，这样一则能保护住被护送的财物不致丢失，二则要不惜身家性命保住镖局的信誉和招牌。万一出了差错，镖局要丢钱赔钱，丢物赔物，雇主的性命有了意外，镖师还要投官府坐大狱。倘若镖局接的是官镖，有了闪失，镖师甚至要被砍头。可见镖局这种行当是多么的危险和不易。

正因如此，一般人想进镖局混碗饭吃并非易事。一要“来路”清，并需知根知底的头面人物作保，决不能有“梁上君子”之嫌，以免坏了镖局的名声；二要身强力壮，武艺高强。凡敢劫镖的贼盗都非平庸之辈，没两下子岂敢横刀拦路？故在镖局里做事的镖师，皆是身怀绝技、艺高胆大的武林好汉。如曾在会友镖局任过职，名扬京城的著名镖师董英俊先生，人送佳号“大枪董”；还有曾名震豫鲁的太极拳创始家族第十五代传人陈耕云等，均为技高一筹的武林好汉。

清王朝被推翻后，中华大地正处于军阀割据，狼烟四起，天下大乱之势，加之帝国主义列强长达半个多世纪对中国的侵略、掠夺和抢占地盘，中国社会陷入了长期的混乱局面之中，国无安宁之日，家无安定之时。因此带有浓厚封建色彩、装备落后、经营方式简单的中国镖局，已失去了它存在的客观条件与环境，局面难以维持，便一一关门了。1921年，北京最大的镖局──会友镖局，也在寒风瑟瑟的冬季将黑木金字的牌匾摘了下来。这标志着中国的镖局在中华大地上寿终正寝、彻底消亡。

3.中国古代镖局与现代保安服务业的关系从以上的叙述中可以总结出，当年的镖局与现代保安服务业都有以下的共同特点：第一，都是经济发展到一定时期的产物；第二，都是为客户提供各种有偿服务；第三，都是有一定规模的组织；第四，都使用一定的保安器械；第五，都广泛采用了押运守护的基本服务方式。从这些特点中我们可以看出，现代保安服务业是当年镖局行业的继承和发展，当年的镖局与现代保安服务业是继承和发展的关系。

（二）现代保安服务业的兴起与发展

1.中国现代保安服务业的兴起与发展为适应计划经济向市场经济转轨，特别是各类社会经济组织对保安服务的需求，1984年12月8日，在我国改革开放的前沿──广东省深圳市蛇口区组建了新中国第一家保安服务公司，它的成立标志着我国现代保安服务业开始兴起。

这一新事物的兴起，立刻引起中央领导同志的高度重视。1986年当时的总理李鹏在国务院的一次工作会议上发表讲话，要求在全国各大中城市试办保安服务公司。1988年，国务院正式批准了公安部《关于组建保安服务公司的报告》，1989年1月，公安部又发出了《关于加强保安服务公司管理的通知》，对保安服务公司的管理工作又作了进一步明确规定。在蛇口经验的带动和公安部的具体指导下，保安服务业在全国迅猛发展起来。到1990年，全国保安服务公司从沿海到内地已发展到700多家，从业人数达11万多人。进入九十年代，中共中央、国务院多次下发文件，强调“在加强管理的前提下发挥保安服务公司的作用”、“在公安机关的指导下，进一步发展保安服务公司，健全制度，严格管理，使之成为一支维护社会治安的社会力量。”根据党中央和国务院一系列指示精神，为使我国保安服务业健康稳步发展，针对全国保安服务业存在的一些问题，公安部先后于1990年、1992年、1998年、2000年多次下发文件，规范保安服务业管理，部署保安服务业清理整顿工作，使我国保安服务业稳步地进入一个新的发展阶段。

截止到2007年，我国各地经公安机关批准，在工商行政管理部门登记注册的保安服务公司已有2000多家，保安从业人数已从1997年底的27万发展到了2007年的110多万人，成为在公安机关直接领导和管理下的维护社会治安、预防和控制违法犯罪活动的一支重要力量。

2.国外现代保安服务业的兴起与发展近代世界最早的一家保安服务公司是美国的平克顿侦察社，它诞生于1850年，现称平克顿保安公司。这一新生事物首先产生于美国并非偶然。美利坚合众国经过独立战争，于1781年10月彻底摆脱了英国的殖民统治，赢得了国家的独立。美国的大资产阶级在巩固了自己的政权之后，随之而来的就是对外大规模的领土扩张和海外掠夺，从而加速了资本主义工业的发展。到1850年，美国的产业工人已达近百万人，经济一下跃居世界第四位，仅次于当时的英国、法国和德国。美利坚合众国的版图迅速扩大，人口急剧膨胀，财富大量增加，同时抢劫、盗窃等犯罪活动也日益严重，而国家警察无力满足来自社会各个方面的日益增长的安全需求。于是，世界近代史上第一家民间的保安组织──平克顿侦察社应运而生了。

继美国之后，英国、法国、意大利、西班牙、比利时、西德、新加坡、日本等30多个国家和地区都相继产生和发展了私人保安公司业务，并获得了很高的声誉。就连小小的弹丸之地──香港，如今私人保安公司也有数十家。台湾自1978年中兴保安股份有限公司成立以来，目前也发展到了30多家。

近几年来，为提高各国民间保安公司的业务水平，加强彼此之间的业务交流，一些国家还联合起来成立了国际保安联盟，它是以一个国家一个代表组织而成立的，目前已有19个国家加入了这个联盟。

可以说，私人保安业的产生和发展，是人类经济、科学技术高度进步，社会治安状况日趋复杂，政府警力又一时无法适应这种变化的必然结果。正如美国学者马斯洛在“层次需要论”中所说的那样：“人的基本生理需要满足后，由于商品经济的发达，第二层次就需要安全保障，这是科学的结论。”