集体林权改善的产权制度研究

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一、理论背景及理论的主要内容

（一）理论背景

以科斯为代表的新制度经济学的核心理论是交易成本经济学、产权经济学和制度创新理论。科斯在《社会成本问题》中指出，经济的外部性以及消除市场失灵可以通过严格界定产权来克服，随后张五常和德姆塞斯等人进一步研究出了产权经济学。科斯在《企业的性质》中用交易成本理论解释了企业成立的由来，接下来威廉姆森根据这一理论得出了交易成本经济学。本文将以产权经济、产权制度、林权制度等理论原理为基础来分析新制度经济学中的产权问题研究集体林权改革问题。

（二）主要内容

1．产权经济

科斯定理形式多样，都是借产权和交易成本说明市场机制可以解决外部性问题，产权经济学由科斯定理的发展思路而得来的。科斯定理指出，在交易成本为零的情况下，只要产权明晰市场机制可以纠正经济中的外部性。德姆塞斯和艾尔奇安进一步研究了产权、产权结构和企业制度，并且完全认同科斯的交易成本理论。科斯定理的表现从以下三点分析产权的最初分配是无关紧要的：第一，产权从效率角度来说是能够在完全竞争的市场进行交换。第二，从效率角度分析产权的自由交换。第三，交易成本为零时，从效率角度分析的产权。产权包括使用、占有、转让、赠予或阻止他人侵犯其财产的权利，被认为是一组权利。林业产权在理论上可以应用产权经济这些表现进行分析，从而将这一理论运用于集体林权制度改革中的实际产权划分问题上来。

2．产权制度

产权制度是理顺、调整产权关系的基本规范，所谓产权关系就是产权主体之间，在财产所有、使用、支配、收益中发生的各种关系的总和，凡是财产的所有者以及财产的经营者，都是产权主体，他们之间在财产所有、使用、支配、收益中发生的都是产权关系。因此，所谓产权制度，是指既定的产权规则和产权关系结合且能实行有效组合、保护及调节的制度。换言之是对产权所包含的主体的设定、权能的界定、确立和保护的一系列行为规范。市场经济是以市场为基础的资源配置方式，而实际上，市场经济是一种产权经济。市场经济的运行机制是建立在以下几个前提基础上的：一是产权界定明晰；二是产权可以有效流转；三是产权可以受到保护。与此相适应的法规、制度就构成了一国的产权制度。市场经济的建立，实质上是一个产权制度的建立过程。因次，要建立市场经济条件下的现代产权制度，就必须要明确界定产权，并且是排他性的产权。只要明确界定的产权才能够充分调动个体的积极性，产生激励和约束功能。有了明确的产权，就意味着界定了他的行动和策略的集合，并且也意味着他能够得到相应的利益，从而使得产权主体的行为有了内在的动力。从市场经济的运行机制来看，产权制度是否健全，关系着无形的手能否发挥作用。产权界定不清楚，则交换几乎不能发生。而通常情况下，产权的初始界定一般很少是按照效率原则进行分配的，因此，只有让产权充分流转起来，才能促使生产要素的合理流动，实现资源的优化配置。并且，这种可以流转的产权必须得到有效的保护，否则资源所有者与使用者的利益得不到保障，造成谁也不愿意投资。

3．林权制度

林权是指权利主体对森林、林木、林地的占有权、使用权、处置权和收益权等。林权制度是对林权所包含的权能的界定、主客体的设定、确立和保护的一系列行为规范。林权主体是指依法享有林权的权利人。作为林权的享有者和构成要素之一，林权主体必须明确，否则，林权归属就无从谈起，林权也就无法称其权利了。从林权的权利主体来看主要包括所有权主体与使用权主体，即所有者与使用者。产权理论认为，产权是一组权利束，产权是广义的所有权，包括狭义的所有权、使用权、收益权、处分权等。可以说林权包括的这四项权利是一种复合性权利，体现在集体林改中。

二、对我国集体林权制度改革的几点思考

（一）集体林地所有权主体不明确

产权问题是集体林改中普遍遇到的症结，政府在处理这类争议性问题的时候没有一个明确的办法、法规的支撑，导致确权工作停滞不前。我国政府多次强调确权是林改的核心,即物权确定,在实践中就是确定相关财产权的问题。在集体林改中主要是使农村林地作为一种财产资源的功能得到有效的应用,体现农村财产性和林地物权性,将林木及林地的物权给予林地承包经营者,这是市场经济对农村林地制度发展的基本要求。虽然我国相关的法律都明文规定了城市郊区和农村的土地，除法律规定属国家所有即全民所有外，属集体所有。然而这个集体太笼统，到底是指村或乡还是村民小组？这个问题不够明确。而且，所有权还存在着重叠的现象，可以说既归村民小组所有，又归行政村所有。总之，这样的一物二主必然导致产权运行的混乱，给政府山林确权工作设置了障碍。

（二）林地产权的各项权能边界不清

初期出现的插花山现象即按树木的株数划分无四至记录，遗留的产权变更强烈而仓促，无历史记录，从而出现大量的林权纠纷案例，阻碍了集体林改前进的步伐。有些地方当时没有签订合同落实林业生产责任制，对使用权和所有权之间边界没有明确的规定，个人集体之间的权责义务关系不清楚。无具体规定文件，在处理责权利边界的时候模棱两可，林农没有明确的使用权证。经常出现林农林地使用权受到侵犯。地方政府及社区侵犯林农利益，林地处置权没有真正赋予林农，如不尊重林地承包关系，随意中止农民承包权；调整林地承包期越来越频繁，粗暴干涉农民生产决策权等。林地产权的地理位置、历史变更、边界的完整记录非常重要，而集体林区的林地产权制度经历了几次大的变革后由于当时的条件限制、工作中的失误和地籍管理没有及时做更新处理，山林权证书很多都是错、重、漏填，统管山、责任山、自留山的边界没有界碑，面积无有效记录。

三、集体林权制度改革的路径分析

中国林业发展的一个整体思路是实现林业的市场化操作，而林业的市场化操作是必须建立在以下三个前提条件之上：一是产权界定明晰；二是产权可以自由流转；三是产权可以受到有效保护。因此，改革可以从以下几个方面入手。

（一）明晰产权是林业产权制度改革的核心

林业产权是产权的表现形式之一，是经济权利在林业资产的体现，主要有森林、林木和林地的所有权，以及对它们的收益、使用和处置的权利。开展集体林权制度改革，调整林业生产关系，核心问题是明晰产权，理顺并且落实产权。明确产权主体，建立明晰的林业产权制度，体现产权利益，直接关系着林业经济发展的速度。我国以后的林业分类经营改革使市场机制成为林业资源配置有效实施的主要载体，客观上要求决定资源交换的林业经营主体在实现支配资源上要明确产权，即林业经营主体必须有森林和林木林地处置的选择和决定的权利，否则就不是市场主体，就不能吸引并号召林农参与到林业建设中来，且无法担任社会主体其资源配置的主角。可以说，林业的问题，归根结底是林地产权的问题。

（二）规范产权界定，提高林农造林的积极性

明确界定林地产权，在法律上明确产权主体。集体林地产权的界定就是国家、集体、农户之间的权利和义务关系的界定。其中国家、集体和农户就是这一产权的主体。国家拥有对集体林地的的管理权，集体行使对林地所有权，农户或其他经营者对林地承担使用权。黄少安的《产权经济学导论》中指出，一个产权的基本内容包括产权主体对资源的转让与使用的权利、以及收入的享用权。对林农来说关键的实惠在经营决策权、生产自主权和对剩余价值的索取方式。因此，将林地使用权物权化，使其具有私人使用权的性质，这一方式是集体林改确权问题处理的可选路径。把使用权上升为物权，这就需要强化林地的使用、收益及转让的权利，并通过使用林地产权物化，塑造其排他性，从而产生内部激励和外部交易功能，在林地产权主体不变的前提下，促进林地使用权流转，以利于形成适度规模经营，实现生产要素的最佳配置。目前，土地制度的表现形式都停留在政策颁布过程上，在具体实施中困难重重，林地使用权如果缺乏切实的法律保障，林农得不到应有的实惠。要消除现实的林地使用权的产权残缺，最好的选择是促使内在制度向外在制度转化，因此，林地的物权化是林地产权制度的最终实现形式，是使林农得到实惠提高林农造林的积极性有效方式。

（三）完善产权流转制度，推动林业适度规模经营是资源优化的保证

通过产权交易和流转，促进集体林业产权实现由低效率向高效率的正向流动。产权界定并不是最终目的，而是产权可以流转的前提。可以自由流转的产权是林业实现市场化操作的必然要求。林地流转应从当地实际情况出发，循序渐进，根据群众自愿的程度，确定适合本地的改革模式。林农获得林地使用权和林木所有权的最终目的是通过经营或再流转，从而获得经营性收入或者财产性收入，实现利益最大化。因此，必须建立、完善流转机制，规范流转行为加强流转管理，规范产权交易行为，建立人工林场、林地和森林资源交易市场，完善活立木转让制度，积极发展森林资源资产中介评估机构。遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，促进林业经营规模化、集约化。完善配套政策，实现林农对林木的收益权利产权制度本身并不会保护产权主体的利益，尤其是在产权流转起来以后必然会出现很多新问题，面对规模较小且分散的林农，如何保障他们的权益使他们在产权流转中享受到产权流转所带来眼前利益和长远利益的统一，这必然需要各种相关林业政策的保障。