中国执行异议的问题探索

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一、设立异议的意义

我国原《民事诉讼法》修改前,民事执行救济制度存在的一个主要问题就是没有对当事人和利害关系人在程序上的权利受到侵害后如何救济做出规定,从而导致程序性救济途径的缺失。而现行《民事诉讼法》第202条明确赋予了当事人、利害关系人对违法执行行为的异议权。在民事执行程序中受执行机构及其人员的行为影响最大的是享有权利、承担义务的当事人和利害关系人,允许他们通过一定的方式与程序对民事执行机构及其人员的违法或不当执行行为声明不服、寻求救济,是我国民事诉讼法的重大进步。

二、异议审查的程序分析

现行《民事诉讼法》第202条规定,当事人、利害关系人提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查。由于该规定不够明确,操作中容易出现分歧,加之考虑到执行行为发生错误后,如果不及时审查纠正,可能导致无法挽回的后果。因此,《执行程序若干问题的解释》第5条进一步明确规定,执行法院审查处理执行异议,应当自收到书面异议之日起十五日内做出裁定。

但是,无论是现行《民事诉讼法》还是《执行程序若干问题的解释》均未对执行异议采取何种审查方式进行明确规定。从理论上看,执行异议仅仅针对执行行为提起,不涉及与对方当事人之间的实体权利义务关系。因此,执行机构对于当事人、利害关系人提出的异议,原则上不需要听取对方当事人的意见,也不必开庭进行审查。当然,为了确保审查的审慎性,执行机构可以进行必要的调查,并将听取当事人的意见作为调查的一部分,但这并不意味着对于执行异议的审查要开庭进行。

三、关于合理设置异议审查机构的探讨

为了确保执行的效率和效益,现行《民事诉讼法》第202条规定,当事人、利害关系人提起执行异议,应当直接向执行法院提出,不得向其他人民法院提出。但是,异议应该向执行法院的哪个部门提出、由哪个部门进行审查,现行《民事诉讼法》中并没有做出规定。由于没有明确的规定,各地人民法院在此问题上的处理方法并不一致。在执行工作实践中,执行异议的审查机构通常有两种基本设置类型:其一,将执行裁决权放在其他审判部门;其二,在同一执行机构里设立执行实施庭和执行裁决庭,由执行裁决庭对执行异议进行审查。但是无论采取哪种类型,其目的都是要将执行实施权与执行裁决权分开,保障执行工作的公正性。

为了进一步加强和规范执行工作,最高人民法院在2009年7月17日《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》(下文简称《若干意见》),其中指出:科学界定执行审查权和执行实施权,并分别由不同的内设机构或者人员行使。将财产调查、控制、处分及交付和分配、采取罚款、拘留强制措施等事项交由实施机构办理,对各类执行异议、复议、案外人异议及变更执行法院的申请等事项交由审查机构办理。根据《若干意见》的规定,最高法院在异议审查机构的设立上采用的是前文中的第二种形式,即异议由执行法院的执行局内设的审查机构进行审查。这种形式在一定程度上实现了执行实施权与执行裁决权的分开行使,避免异议审查的主观随意性,起到了防错纠错的功效。但是,这种形式仍然是将执行裁决权置于执行局之下,导致执行局在执行工作中的权力过于集中,极易引发腐败案件的发生。2009年发生的重庆市高级人民法院原执行局局长乌小青收受巨额贿赂案就是典型的案例。

因此,为了更好的实现执行实施权与执行裁决权的分离,必须将执行裁决权从执行局中分离出去。重庆市高级人民法院在有了前车之鉴后,也在2009年底出台了《重庆市高级人民法院关于进一步加强和改进全市法院执行工作的意见》,将执行实施权与执行裁决权分离,具体作法是将执行异议、执行复议等执行程序中的裁决权交由审判监督庭行使,并由不同的院领导分管。谈及其中原因时,重庆市高级人民法院副院长吴继生在接受记者专访时称:“以前,执行实施权与执行裁决权都由执行庭掌控,什么时间执行、怎么执行、执行得好与坏都由执行机构说了算,执行机构的权力失去了监督与制约,使执行工作增加了许多社会不稳定因素。执行实施权与执行裁决权分离后,将比在同一庭长、同一分管院长领导下的监督更加有力。”

重庆市高级人民法院的做法是值得肯定的,但是,将执行异议的裁决权交由审判监督庭仍然不是最好的做法。毕竟执行工作有其特殊性和复杂性,一般的法官对执行工作不一定熟悉,审查起来有一定难度。而且执行工作中提起异议的不在少数,如果将执行异议案件都交由审判监督厅来处理的话,必然会大大影响审判监督厅原有的工作,从而导致新的问题的出现。结合我国执行工作实践,作者认为,将执行裁决权与执行实施权分开配置较好的做法是:设在法院的执行局仅行使执行实施权,在同一法院设立专门的执行裁决庭,由其行使执行裁决权。执行裁决庭不隶属于执行局,而是与其他审判业务庭相并行的业务机构,且执行裁决庭与执行局不能由同一个法院领导分管。执行裁决庭的法官应由对执行工作熟悉、有丰富的执行工作经验的法官担任。