事故认定书的缺陷与修改

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一、交通事故认定书的存在的欠缺

从《中华人民共和国民事诉讼法》第63条规定的证据类型来看，交通事故责任认定书因由公安机关制作，故应为公文书证，具有较高的证明效力。交通事故认定书的作用有三个方面：其一是作为交通警察机关对违章的当事人进行行政处罚的依据；在交通肇事刑事案件中，证明被告人是否有罪；在民事赔偿案件中，交通事故认定书又起着确定赔偿义务人是否应当承担民事赔偿责任以及应当赔偿多少损失的证据作用。如此重要的公文书证，却存在一系列欠缺之处，不仅与法理不合，也引起了司法实践中矛盾和混乱。

首先，交通事故认定书实际上已经成为认定事实与承担责任的当然依据。

行政诉讼、刑事诉讼和民事诉讼这三种类型的诉讼中，其证据的形式、证据的收集程序、证明的目的、证据的要求、证明的标准等各方面都存在不同和差异，尽管很多证据可以同时作为这三种程序的证据使用，但像交通事故责任认定书怎么能让其当然成为认定事实与承担责任的依据？事实上法院在审理交通事故案件时确实如此，只要有了交通事故责任认定书，一般都直接按照交通事故责任认定书的交通事故责任认定作出判决。

其次，交通事故认定书直接作为民事诉讼的责任承担依据及刑事责任的依据与证据法基本理论不符。

交通事故认定书作为交通警察机关对违章当事人的行政处罚的证据，应当是顺理成章的，但直接作为民事诉讼的责任承担依据及刑事责任的依据却与证据法基本理论不符。因为是否应当承担相应的责任以及应当赔偿多少损失，只能由人民法院依据相关的证据（包括道路交通事故责任认定书以及其他证据）经过分析后才能予以确定，这根本不是交通警察机关的职责范围。

再次，道路交通事故责任认定行为不可诉，事实上成为终局性的东西，影响和限制了当事人的诉权和知情权，同时对公安行政机关失去必要的监督，有可能导致行政权力的滥用。

《道路交通安全法》正式实施之后，交警部门在处理道路交通事故时，原则上只负责原因分析和责任判定。至于到底怎样赔，谁来赔，可以由交警来调解，也可以直接向法院起诉。目前交警部门已不予复议。交通事故的当事人因不服交警部门作出的责任认定也不能向人民法院提起行政诉讼。因为1992年最高人民法院和公安部联合下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》的第4条明确规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”所以，行政上不复议和人民法院不立案都是有依据的。这就使得交通事故认定书实际上成为终局性的东西，影响和限制了当事人的诉权和知情权，同时对公安行政机关失去必要的监督，有可能导致行政权力的滥用。

尽管法院拥有司法审查权，对交警部门作出的交通事故认定书可以不予采信，即当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。但是事实上法院在审理交通事故案件时，只要有了交通事故责任认定书，一般都直接按照交通事故责任认定书的交通事故责任认定作出判决。

二、对交通事故认定书的修正

针对交通事故认定书的上述欠缺，应该采取以下措施予以修正：

第一，通过立法加以完善，明确交通事故认定行为的行政复议和行政诉讼程序。

修改《中华人民共和国道路交通安全法》第73条之规定和1992年最高人民法院和公安部联合下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条之规定，使交通事故责任认定行为成为可复议和可诉讼的具体行政行为，维护交通事故当事人的合法权益。

从法理上说，道路交通事故责任认定本质上应属于一种依法履行职权的具体行政行为。具体行政行为必须具备以下构成要件：（1）主体必须是行政主体。公安交通管理部门经授权依法对交通安全实施管理职能，取得依法处理交通事故的行政执法主体资格。（2）在内容上,必须向对方当事人(行政相对人)作出具有效果意思的表示。从交通事故认定书看，它能够对相对人产生直接的法律后果。道路交通事故认定书一经作出并送达当事人，即对当事人的权利义务产生影响。不论是调解还是诉讼，交通事故认定书的存在都对当事人的权利义务产生重大影响。（3）在程序上,必须按照法律规定的时间和方式送达行政相对人。公安部《交通事故处理程序规定》第46条第3款明确规定“交通事故认定书应当加盖公安机关交通管理部门交通事故处理专用章，分别送达当事人。”因此，无论从主体资格上，程序上，还是内容上来看，交通事故认定都是具体行政行为。这种行为从事实到责任认定以及认定程序是否符合规则应当可诉，否则它必将成为终局性的东西，影响和限制了当事人的诉权和知情权，同时也会对公安行政机关失去必要的监督，导致行政权力滥用。

第二，在现有法律框架内，区别情况，把交警部门的交通事故认定行为界定为可诉的具体行政行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》立法的精神就是要扩大对公民权利的保护，使对公民合法权益产生影响的行政行为越来越多的纳入司法审查的范围，以更好地规范行政权力的行使。对认定交通事故责任的行为予以司法审查与这种立法精神是相吻合的。道路交通事故责任认定并未排除在人民法院行政诉讼受案范围之外。根据新法优于旧法的原则，关于“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定不应再予以适用。

因此，对于道路交通事故责任认定应根据其性质可以分别不同情况和阶段作出不同的处理：

1.当事人单独对道路交通事故责任认定提起行政诉讼，人民法院应当受理，使交通事故当事人的合法权益及时得到救济。

2.在道路交通事故损害赔偿纠纷诉讼期间一审辩论终结前，当事人提出异议的，应告知其提起行政诉讼。如果提起行政诉讼的，应当中止正在进行的诉讼。如果没有提出异议或者虽然提出异议并不提起行政诉讼的，法院可以将其作为正常的证据进行审查、分析和判断，决定是否采纳认定书的意见。允许交通事故当事人对公安机关的责任认定书提起行政诉讼，可以充分保障当事人的诉讼权利和知情权利，纠正、减少和避免公安行政机关草率进行责任认定的现象。

3.道路交通事故损害赔偿纠纷一审辩论终结之后，不得再提起诉讼。因为只有当事人及时主张权利，法院才能及时处理案件，提高解决纠纷的效率，也才能尽早使各方当事人从中解脱出来。

当然，道路交通事故责任认定书同时具有证据的功能，这与行政行为的性质并不矛盾。人民法院根据道路交通事故责任认定书的证据功能进行事实认定时，对证据效力的认定和取舍应当符合证据运用的一般规则，应当充分考虑证据的特性与证据形成的主客观因素，同时应将交通事故责任与损害赔偿责任相分离，避免二者同一关系的误区。